Wortlaut

Depuis la révision de la loi fédérale sur les chemins de fer (LCdF), en 1996, les cantons peuvent lancer un appel d'offres pour des mandats de services de transports publics régionaux et locaux. La réglementation correspondante est détaillée dans l'ordonnance sur les indemnités (OIPAF). Les réseaux régionaux de bus tombent également sous le coup de cette réglementation. Lors des procédures d'appels d'offres publics, l'Office fédéral des transports (OFT) intervient en tant que représentant de la Confédération. Les expériences faites avec les procédures d'appels d'offres semblent pour le moins aléatoires et peu convaincantes. Le Conseil fédéral est donc prié de répondre aux questions suivantes :

1. Combien de procédures d'appels d'offres au sens de la LCdF et de l'OIPAF ont eu lieu depuis la révision de 1996 ? Dans quelles régions ?

2. Quels problèmes se sont posés dans le déroulement des procédures d'appels d'offres ? Y a-t-il eu des modifications dans le déroulement des procédures au cours des années passées à la suite de ces problèmes ?

3. Est-il pertinent que ces procédures soient obligatoires (comme dans le canton de Lucerne) même s'il n'y a pas lieu de changer d'exploitant ?

4. Est-il vrai que, jusqu'à présent, toutes les procédures d'appels d'offres ont conduit à des procédures de recours longues et très complexes, devant les autorités cantonales et fédérales ?

5. Selon quelles dispositions légales ces procédures de recours se sont-elles déroulées ou se déroulent-elles ? Là encore, des modifications ont-elles été apportées au niveau des voies de recours ? Quelle était alors ou quelle est l'instance de recours (DETEC ou Commission de recours DETEC, Conseil fédéral, Tribunal fédéral)? Pourquoi a-t-on de nouveau une seule et unique instance (le Conseil fédéral) contre la décision de l'OFT et du canton en matière d'adjudication ?

6. Dans combien de procédures d'appels d'offres y a-t-il eu un changement d'exploitant pour le réseau régional de bus ? Quels avantages financiers a-t-on dégagé pour les commanditaires ? Quels ont été les coûts financiers pour le précédent exploitant, pour l'établissement des nouvelles offres et pour leur évaluation par les services administratifs de la Confédération, des cantons ou par des bureaux externes spécialement mandatés ? A-t-on constaté des coûts supplémentaires après la reprise par un nouvel exploitant et, si oui, pour quel montant ?

7. Le Conseil fédéral juge-t-il approprié que les CFF (qui sont propriété de la Confédération) mettent systématiquement en scène une concurrence sauvage avec l'entreprise Car Postal Suisse de la Poste (également propriété de la Confédération), concurrence qui pénalise régulièrement les entreprises (PME, exploitations familiales) travaillant avec Car Postal Suisse ?

8. Le Conseil fédéral partage-t-il le point de vue selon lequel la procédure d'appel d'offres public telle que prévue dans la LCdF et l'OIPAF n'a pas prouvé son efficacité, produisant au contraire, à cause de grandes incertitudes sur les longues périodes transitoires (procédures de recours), des temps morts et des pertes sans pareil pour l'économie ? Comment le Conseil fédéral pense-t-il réagir à ce constat ?

Begründung

Le développement est en grande partie contenu dans le détail des questions. J'ai connaissance en particulier des procédures d'appels d'offres en Haute-Engadine, dans le Seetal lucernois (ligne Lucerne-Beromünster), dans la région d'Interlaken et dans le Wiggertal, entre l'Argovie et le Lucernois (bus régional du Wiggertal). Dans toutes ces procédures, on en est venu à des tractations pénibles, longues et coûteuses, que même la très libérale "NZZ" critique régulièrement avec virulence (cf. notamment "NZZ" no 104 du 7 mai 2002 et no 31 des 7/8 février 2004). Dans cette dernière édition de la "NZZ", le point soulevé est de savoir si la concurrence - en particulier la concurrence à tout prix - est, dans les faits, le moyen le plus efficace pour réduire les subventions versées aux transports régionaux et obtenir un meilleur service pour des moyens identiques. Pour le cas des transports par bus dans le Wiggertal, la "NZZ" met en évidence que pour une économie annuelle de quelque 500 000 francs, un demi-poste d'employé qualifié dans l'administration et des honoraires de conseillers entre 100 000 et 150 000 francs ont été investis ; par entreprise, les coûts se situaient entre 50 000 et 80 000 francs par offre. Selon le journal, il serait donc recommandé d'établir des conventions sur objectifs, comme le font les transports zurichois (Zürcher Verkehrsverbund) depuis 1999. Les périodes creuses et la faillite de petites entreprises familiales (les exploitants de cars postaux) pourraient ainsi être évitées, pour autant que l'exploitant habituel réponde aux standards de qualité souhaités tout en parvenant à l'efficacité sur les coûts voulue par les services publics. Pour créer cette "pression", ce ne sont pas les pertes de temps bureaucratiques ni les gaspillages générés par les procédures d'appels d'offres selon la LCdF et l'OIPAF dont on a besoin.

On sait que les règles relatives aux appels d'offres et aux procédures de recours sont constamment modifiées par l'OFT et le DETEC, ce qui ajoute encore à l'incertitude. Même ces procédures de recours génèrent des coûts considérables pour les administrations impliquées, pour les experts mandés et pour les entreprises répondant aux appels d'offres. Tout bien considéré, les économies éventuelles des pouvoirs publics sur les contributions versées aux réseaux de bus régionaux sont sans commune mesure avec les dépenses causées par les changements d'exploitants sur appel d'offres. Ce qui, récemment, est apparu comme particulièrement choquant est le fait que les CFF (filiale à 1,0 % de la Confédération) essaient systématiquement d'éjecter leur "entreprise soeur" Car Postal Suisse du système de transports publics, comme dernièrement dans le cas du Wiggertal. Le Conseil fédéral, en tant que représentant du propriétaire des deux antagonistes, se doit de mettre bon ordre à cette situation !

En fin de compte, la question ne se résume pas à l'efficacité, mais doit aussi prendre en compte la qualité des prestations et la confiance que met la population - sans cesse exhortée par la Confédération à emprunter davantage les transports publics - dans le système de transports qu'elle connaît et qu'on veut lui prendre sans lui demander son avis pour le remplacer par un quelconque autre système largement moins approprié. Cela a un effet très négatif sur les fréquences et la qualité. Ce n'est pas la seule raison pour laquelle de telles procédures d'appels d'offres se révèlent contre-productives pour les caisses des communes, des cantons et de la Confédération ; c'est aussi parce que des petites et moyennes entreprises sont démantelées sans nécessité aucune, que leur personnel est jeté à la rue, parce que le nouvel exploitant leur propose des contrats de travail à des conditions en tous points moins bonnes que le prédécesseur.

Stellungnahme des Bundesrates

La méthode de la mise au concours a été introduite dans la trafic régional en même temps que la procédure de commande, lors de la révision de la loi sur les chemins de fer (LCdF), le 1er janvier 1996. La procédure de commande suisse est un instrument moderne, conçu selon des résultats de recherches internationales en transports publics. L'entreprise de transport convient à l'avance des prestations et de l'indemnité avec les commanditaires, à savoir la Confédération et les cantons concernés. Dans cette procédure, les trois parties contractantes sont des partenaires égaux en droit. Toutefois, la Confédération et les cantons ne peuvent pas agir librement. Ils doivent dans tous les cas parvenir à signer un contrat, car le public exige que le trafic régional soit disponible sans interruption. Dans cette situation, les entreprises de transport pourraient fixer le prix unilatéralement. Le moyen d'éviter cela est la possibilité de changer d'exploitant. Depuis l'introduction de la procédure de commande, il est donc obligatoire de passer par la mise au concours pour obtenir l'équilibre des forces lors des négociations contractuelles sur l'indemnité.

De plus, les mises au concours révèlent leur efficacité, précisément dans l'optique de la situation financière tendue des budgets publics, car cette méthode permet de maintenir la pression des coûts de manière spécifique et ciblée à un niveau élevé.

Questions :

1. La Confédération est au courant des mises au concours ci-dessous. Elle a participé directement à 17 d'entre elles :

- 1996 : Rotkreuz-Kussnacht ;

- 1997 : Gossau ; Herzogenbuchsee-Wynigen ; Bienne-Pieterlen ; Chiasso-Pedrinate ; commune de Bitsch ;

- 1998 : Oberhasli ; Kreuzlingen et Weinfelden ; Meiringen ; Brienz-Axalp ; bus local de Belp et navette pour l'aéroport de Belpmoos ; Will-Bronschhofen-Braunau, Will-Wuppenau ;

- 1999 : Interlaken/Bödeli ; La Courtine et axe Tramelan/Goumois ; Haute-Engadine ; Thoune ouest ; Berthoud-Fraubrunnen ; Immensee-Kussnacht ;

- 2000 : offres aux heures creuses dans tout le canton de Thurgovie ; réseau de bus urbain de Frauenfeld ; Entlebuch ; région Bellelay-Tramelan ; région Huttwil-Zell ;

- 2001 : Beromünster/Seetal/Freiamt ; région de Riddes, Mayens-de-Riddes, Isérables ; Konolfingen-Belp ;

- 2002 : Bremgarten-Worblaufen/Zollikofen ;

- 2003 : région Zofingen ; district du Lac, district de la Singine, préfecture de Laupen ; Appenzell.

2. Les mises au concours précitées se sont déroulées en règle générale sans la moindre panne. Des problèmes sont notamment apparus dans le contexte de la passation des moyens d'exploitation et des mutations de personnel. Les mises au concours sont un processus d'apprentissage permanent, tant pour la Confédération et les cantons que pour les entreprises de transport, ce qui se répercute positivement sur la procédure de mise au concours. Parallèlement, la jurisprudence progresse, de sorte qu'à moyen terme, le nombre des recours va diminuer.

Aujourd'hui, les décisions des commanditaires dans les procédures de mise au concours de prestations de transport, notamment l'adjudication, ont valeur de simples déclarations d'intention et non de décisions attaquables. En cas de conflit, on peut demander une telle décision au DETEC. Dans la pratique, il s'est avéré que cette voie de droit est malaisée et qu'elle entraîne des retards indésirables dans la procédure de commande. La réforme des chemins de fer 2 doit donc donner valeur de décision aux décisions du commanditaire. Comme il est d'usage dans la procédure administrative, on appliquera la procédure de recours à deux instances (département/Conseil fédéral).

3. Aujourd'hui, la mise au concours est facultative pour le commanditaire. Les cantons sont libres de prévoir dans leur propre législation des mises au concours régulières, comme le canton de Lucerne l'a fait. Dans la consultation sur la réforme des chemins de fer 2, nous proposons un autre système. Seules les nouvelles offres importantes devraient être mises obligatoirement au concours. Pour les offres existantes, un étalonnage des performances montrera quelles entreprises de transport proposent des offres de peu de valeur, lesquelles seront les seules à devoir être mises au concours. Des mises au concours régulières entraîneraient une charge administrative trop lourde et inutile.

4. Pour la majorité des mises au concours, la décision d'adjudication est acceptée par les entreprises de transport qui ont présenté des offres. Afin d'améliorer la sécurité du droit, la Confédération, les cantons et l'Union des transports publics ont rédigé un guide des mises au concours.

5. La procédure de commande est une procédure définie par les articles 49ss. LCdF (RS 742.101) et précisée dans l'ordonnance sur les indemnités (RS 742.101.1). La protection juridique lors de la procédure de commande est régie par l'art. 51, al. 4, LCdF. Comme l'indemnité pour les prestations de transport commandées est une subvention, il y a lieu de se référer à la loi sur les subventions (RS 616.1) pour les cas où la LCdF, lex specialis, ne comporte pas de disposition adéquate. Conformément à l'art. 51, al. 4, LCdF, les conflits résultant de la procédure de commande sont arbitrés par le DETEC avec possibilité de faire appel au Conseil fédéral (art. 51 al. 4 LCdF). La mise au concours est un auxiliaire de sélection de l'exploitant dans la procédure de commande. Les conflits résultant de la mise au concours sont traités exactement comme ceux qui résultent de la procédure de commande. Après l'adjudication à l'entreprise de transport sélectionnée au terme de la mise au concours, chaque partie peut demander au SG DETEC une décision ouvrant une voie de recours. La décision sur recours est prise par le Conseil fédéral.

6. La Confédération a connaissance de six cas où un changement d'exploitant a eu lieu sur une ou plusieurs lignes.

- Interlaken / Bödeli ;

- Haute-Engadine ;

- Thoune ouest ;

- Entlebuch ;

- région de Riddes ;

- région de Zofingue.

Même là où aucun changement d'exploitant ne s'est produit, la mise au concours a généralement entraîné une économie.

Jusqu'ici, les économies et les coûts des mises au concours n'ont pas été recensés systématiquement. L'effet d'économie sur les subventions devrait cependant représenter un multiple des coûts d'une mise au concours. Une des raisons en est que l'effet d'économie se poursuit année après année du fait de la contribution d'exploitation annuelle, alors que les frais de mise au concours ne sont déboursés qu'une fois. Les coûts élevés des mises au concours telles que celles de Beromünster et du Wiggertal peuvent cependant augmenter rapidement avec la procédure de recours escomptée.

7. En Suisse, de nombreuses entreprises du trafic régional appartiennent aux pouvoirs publics. Il serait donc possible, au moins dans une large mesure, d'exiger des services de transport en qualité de propriétaire. Mais toutes les réformes précédentes, de la LCdF, de la poste et des chemins de fer, allaient dans le sens contraire. L'administration et l'entreprise devaient être strictement séparées. La responsabilité des entreprises devait être renforcée afin qu'elles puissent s'imposer sur le marché. Dans le trafic régional, il faut donc que la Poste, les CFF et les autres entreprises financées par la Confédération et les cantons se fassent concurrence.

8. Le déroulement des mises au concours depuis leur introduction en 1996 n'a pas été sans pannes. Il n'est pas inhabituel que l'introduction d'une nouvelle procédure s'accompagne d'erreurs et d'incertitudes de toutes parts. De telles "maladies infantiles" sont nécessaires pour améliorer le système. Les procédures de recours elles-mêmes contribuent à optimiser le processus. L'Office fédéral des transports en a tiré les enseignements et les a réunis dans un guide. Cet instrument est amélioré en permanence. La réforme des chemins de fer 2 permettra en outre de mieux structurer la procédure de mise au concours et d'en simplifier le déroulement.

Réponse du Conseil fédéral.