Meilleure protection des intérêts légitimes dans la procédure d'entraide judiciaire

Wortlaut

Le Conseil fédéral est chargé de soumettre aux Chambres un projet de révision totale de la loi sur l'entraide pénale internationale (EIMP) et de la loi fédérale relative au traité conclu avec les États-Unis d'Amérique sur l'entraide judiciaire en matière pénale (LTEJUS), projet qui rétablira l'équilibre entre le devoir d'efficacité de la coopération et la protection d'intérêts légitimes.

Begründung

Ces deux lois datent l'une de 1981, l'autre de 1975. Elles ont été partiellement révisées en 1996 en réponse à des postulats d'efficience à caractère urgent, dont certains, devant être approfondis, ont du reste été renvoyés. Certains aspects ont fait l'objet de la procédure législative parlementaire (révision de l'organisation judiciaire, approbation du 2e protocole additionnel à la Convention européenne d'entraide judiciaire en matière pénale (PAII CEEJ), d'autres ont été réglés dans des accords bilatéraux, lesquels priment la loi. Ceci dit, l'administration s'est focalisée sur les besoins d'efficience, laissant de côté les besoins de protection des intéressés qui s'étaient fait jour dans la pratique. En outre, le DFJP a mis en chantier les uns après les autres des accords bilatéraux, qui dérogeaient en partie à l'EIMP, sans avoir prouvé pourquoi la base légale de l'entraide judiciaire était insuffisante. Il en a résulté le risque d'une législation particulière provoquant des déséquilibres dans le triangle formé par la partie requérante, la partie requise et l'individu concerné, et dans les relations d'entraide judiciaire entre la Suisse et les autres États. Il faut donc maintenant faire le point, d'autant plus que plusieurs États ont adhéré ces dernières années aux conventions européennes et partant aux valeurs qui les sous-tendent, sans que leur justice ait totalement rompu avec la tradition totalitaire qui a été longtemps la leur. Enfin, les arrêts du Tribunal fédéral de ces dernières années ont mis en lumière les zones d'ombre majeures de la loi, qu'il appartient au Parlement et non à l'administration de supprimer.

Sans avoir la prétention d'être exhaustif, je propose que l'on se fixe les tâches suivantes :

- vérifier les compétences (fédérales ou cantonales) lors de l'exécution d'une requête :

- adapter la LTEJUS au système des voies de recours de l'EIMP ;

- adapter l'EIMP au PAII CEEJ (compétence d'observer et de mener des enquêtes discrètes ; participation obligatoire des fonctionnaires étrangers : confidentialité après entraide, direction des opérations d'obtention des preuves);

- limiter la coopération en cas de risque de violation des droits de l'homme à l'étranger (légitimation du droit d'invoquer la CEDH, information de l'intéressé, cas Sevinç);

- assurer la confidentialité en cas de saisie de pièces (tri opéré par un juge des pièces saisies en mains d'avocats);

- protéger la propriété en cas de saisie de valeurs (inaction, imprescriptibilité à l'étranger, protection des ayants droit économiques);

- assurer la primauté de la juridiction pénale nationale sur les juridictions étrangères ;

- définir les conditions générales de l'activité du Conseil fédéral dans les relations avec les autres États.

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.

Stellungnahme des Bundesrates

La base de la procédure d'entraide judiciaire est constituée par la loi fédérale du 20 mars 1981 sur l'entraide pénale internationale (EIMP ; RS 351.1), qui définit les conditions auxquelles la Suisse peut accorder l'entraide judiciaire à un État étranger et règle les modalités de la procédure. Le 4 octobre 1996, cette loi a subi une révision partielle. Au cours de cette révision on a également complété la liste des instruments en matière de droits de l'homme figurant à l'article 2 de la loi (RO 1997 114 ; FF 1995 III 1).

Les droits constitutionnels des personnes concernées sont garantis dans le cadre de la procédure d'entraide judiciaire. En effet, actuellement toute personne concernée directement et immédiatement par une procédure d'entraide judiciaire peut former recours contre la décision de l'autorité cantonale ou fédérale qui clôt la procédure. Sont également sujettes à recours les décisions incidentes antérieures à la décision de clôture, lorsqu'elles entraînent un préjudice immédiat et irréparable (art. 80e ss. EIMP). Il en découle, par exemple, que le titulaire d'un compte dispose d'au moins une voie de recours contre le blocage de ce compte, contre le transfert des fonds saisis ou contre la transmission à l'autorité requérante des moyens de preuve recueillis. A noter que cette protection juridique sera renforcée après l'entrée en vigueur de la révision totale de l'organisation judiciaire fédérale qui vient d'être approuvée à la session d'été 2005 (BO 2005 E 665/BO 2005 N 969). Lors des débats relatifs aux lois sur le Tribunal administratif fédéral et sur le Tribunal pénal fédéral, le Parlement a opté, en matière d'entraide judiciaire, pour une procédure de recours à deux échelons, en instituant le Tribunal pénal fédéral comme première instance de recours. La procédure de recours à un seul échelon (le Tribunal administratif fédéral) proposée initialement par le Conseil fédéral et avalisée par le Conseil des États a essuyé des critiques, notamment de la part du Tribunal fédéral. Celui-ci redoutait que la protection juridique des personnes concernées soit insuffisante si les décisions en matière d'extradition et d'entraide judiciaire n'étaient sujettes à réexamen que de la part d'une seule instance judiciaire, même, et surtout, dans les cas particulièrement importants. Une divergence créée par le Conseil national sur ce point a été éliminée au cours des sessions de printemps et d'été 2005. Les deux conseils se sont ralliés à la nouvelle réglementation approuvée par le Conseil fédéral, qui permet un accès limité au Tribunal fédéral dans des affaires d'extradition et d'entraide judiciaire (BO 2005 E 118, 553/BO 2005 N 642).

Selon cette réglementation, les décisions rendues par l'Office fédéral de la justice en matière d'extradition de même que les décisions de clôture en matière d'entraide judiciaire arrêtées par une autorité cantonale ou fédérale seront sujettes à recours devant le Tribunal pénal fédéral. Quant aux décisions sur recours prononcées par cette dernière autorité, elles pourront être déférées au Tribunal fédéral si celles-ci portent sur l'extradition ou une mesure d'entraide judiciaire impliquant la contrainte et si l'affaire revêt une importance particulière. On peut considérer que tel est notamment le cas lorsqu'il existe des indices donnant lieu à penser que des règles essentielles de procédure ont été violées ou encore lorsque la procédure conduite à l'étranger présente de graves vices (art. 84 LTF ; FF 2005 3829). Le délai pour recourir devant le Tribunal fédéral sera de 10 jours, celui-ci ayant, pour sa part, un délai de 15 jours pour statuer sur la recevabilité du recours. La brièveté de ces délais vise à garantir le respect de la maxime de célérité. La même procédure sera également applicable aux demandes d'entraide judiciaire des États-Unis. Cette nouvelle réglementation ne s'appliquera pas aux affaires relevant de l'entraide administrative internationale. En l'occurrence, le Parlement a décidé de s'en tenir au régime à une seule autorité de recours, initialement préconisé par le Conseil fédéral.

La procédure de recours à deux échelons, que le Parlement a approuvée le 17 juin 2005, satisfait une exigence majeure posée par la motion. Après l'entrée en vigueur de la loi sur le Tribunal fédéral, celui-ci aura le loisir d'examiner les lacunes dénoncées par l'auteur de la motion et, au besoin, de combler celles-ci. La jurisprudence du Tribunal fédéral servira de référence pour l'ensemble des procédures d'entraide judiciaire et passera dans les textes des nouveaux instruments internationaux en la matière. Compte tenu de cette évolution, le Conseil fédéral ne voit pas de raison de procéder à des modifications législatives supplémentaires s'agissant de la procédure d'entraide judiciaire.

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.