Immixtion du haut-commissaire des Nations Unies dans les affaires intérieures de la Suisse

Wortlaut

Selon un communiqué de l'Organisation suisse d'aide aux réfugiés (OSAR) et du Haut-Commissariat pour les réfugiés (HCR) du 22 avril 2004, ces deux organismes ont appelé les partis suisses à renoncer, lors de la révision de la loi sur l'asile, à tout durcissement, voire à intégrer dans la loi de nouveaux motifs d'asile (reconnaissance de la persécution non étatique). Le communiqué se réfère expressément à la session spéciale et au débat sur la loi sur l'asile. Pour tout renseignement complémentaire, il faut s'adresser à deux hauts fonctionnaires du HCR, à savoir MM. Olivier Delarue, chef du bureau de liaison pour la Suisse et le Liechtenstein, et Alexander Beck, conseiller juridique, tous deux mentionnés avec leur numéro de téléphone au siège du HCR à Genève.

Quatre jours plus tard, le 26 avril 2004, le HCR signait, en même temps que des oeuvres d'entraide et des centaines de politiciens, de scientifiques et de personnalités du monde de la culture, "L'appel pour une Suisse humanitaire", qui s'oppose à tout durcissement de la loi sur l'asile et qui exige également l'intégration de nouveaux motifs d'asile dans la loi.

Depuis 1951, le haut-commissaire des Nations Unies est une institution relevant de l'Assemblée générale. Il n'y a pas de "haut-commissariat pour les réfugiés", comme on le prétend souvent - et en l'occurrence aussi ; il existe seulement un "haut-commissaire pour les réfugiés" et son bureau. Plusieurs citoyens suisses ont exercé la fonction de HCR par le passé (August R. Lindt, Felix Schnyder, Sadruddin Aga Khan, Jean-Pierre Hocké). L'actuel titulaire de la fonction est l'ancien premier ministre néerlandais Ruud Lubbers. La tâche du HCR est humanitaire et expressément apolitique. Il s'agit de protéger, dans le monde entier, les réfugiés conformément à la Convention de Genève de 1951 relative au statut des réfugiés, de leur apporter de l'aide et de chercher des solutions durables.

La Suisse applique aux hauts fonctionnaires de l'ONU et des autres organisations internationales les dispositions de la Convention de Vienne de 1961 sur les relations diplomatiques (RS 0.191.01). Cette convention a certes été créée pour protéger bilatéralement les représentants diplomatiques, mais son application - facultative, pourrait-on dire - aux hauts fonctionnaires internationaux correspond sans aucun doute aux normes internationales et s'est avérée judicieuse. La convention accorde au personnel diplomatique, parmi d'autres privilèges, l'immunité de juridiction, l'immunité face à des mesures de contrainte et l'exonération fiscale ("privilèges et immunités"). L'article 41 de cette convention dit expressément que "toutes les personnes qui bénéficient de .... privilèges et (d)'immunités ont le devoir de respecter les lois et règlements de l'État accréditaire". Ce principe s'applique bien entendu aussi à l'organisation elle-même.

Le HCR, qui a son siège à Genève, a certes l'obligation d'intervenir lorsqu'il dispose d'informations sûres selon lesquelles un État partie à la Convention de 1951 ne respecte pas cette dernière, notamment le principe connu du non-refoulement. Une intervention devrait alors d'abord se faire discrètement auprès de l'État concerné. Si celle-ci reste dans effet, l'étape suivante consiste à adresser un rapport à l'Assemblée générale de l'ONU. Le fait que le HCR s'exprime lui-même, ou par le biais de certains de ses fonctionnaires - et ce n'est pas la première fois qu'il le fait -, sur des problèmes liés à la législation suisse sur l'asile est inacceptable et soulève les questions suivantes :

1. Que pense le Conseil fédéral de la légitimité des récentes immixtions publiques du HCR dans les affaires intérieures de la Suisse, immixtions qui visaient uniquement à influencer le débat sur la révision de la loi sur l'asile du pays d'accueil ?

2. Comment juge-t-il la prise de position du HCR selon laquelle la Suisse aurait violé la Convention de Genève sur le statut des réfugiés ou aurait l'intention de le faire ?

3. Est-il aussi d'avis que le HCR outrepasse le mandat que lui a attribué l'Assemblée générale de l'ONU en prenant publiquement position sur des questions touchant les affaires intérieures de la Suisse ?

4. Estime-t-il aussi que cette prise de position publique constitue une grave violation des dispositions univoques de l'article 41 de la Convention de Vienne de 1961, tandis que les fonctionnaires du HCR sont heureux de profiter depuis des décennies des dispositions extrêmement généreuses de cette convention ?

5. Quelles démarches entend-il entreprendre, et auprès de quels organes de l'ONU et du HCR compte-t-il intervenir afin que de telles immixtions publiques du HCR dans les affaires intérieures de la Suisse ne se répètent plus dorénavant ?

Stellungnahme des Bundesrates

1. La tâche centrale et la raison d'être du Haut-Commissariat pour les réfugiés de l'ONU (UNHCR) et de son commissariat sont la protection des réfugiés ainsi que la recherche de solutions durables pour ceux-ci. Le UNHCR est en particulier chargé de surveiller l'application des accords internationaux sur la protection des réfugiés. Les États parties se sont engagés à cet égard à coopérer avec le UNHCR. La communauté des États et notamment l'Assemblée générale de l'ONU ont toujours reconnu le rôle du UNHCR comme dynamique et actif. C'est pourquoi, la compétence particulière du Haut-Commissariat d'être actif de lui-même ou d'intervenir dans des cas isolés est également acceptée de la part des États parties.

2./3. La question soulevée au point 2 se réfère probablement au passage contenu dans le communiqué de presse selon lequel la Suisse, pratiquement en tant que dernier État en Europe, ne reconnaît la qualité de réfugié que lorsque l'État d'origine est responsable de la persécution alors qu'elle ne respecterait pleinement la Convention de Genève relative au statut des réfugiés ainsi que la loi sur l'asile que si elle reconnaissait qu'une persécution puisse être non étatique.

Pour garantir la compatibilité des législations nationales avec le droit international des réfugiés, il revient en outre au UNHCR d'observer des processus législatifs nationaux. À cet égard, le UNHCR occupe une position particulière parmi les organes de l'ONU. Il relève de la nature du mandat du UNHCR d'attirer l'attention sur d'éventuelles divergences entre la législation nationale et le développement du droit international ou régional en matière de protection des réfugiés.

4. Sur la base de l'Accord sur les privilèges et les immunités de l'Organisation des Nations unies de 1946 conclu entre le Conseil fédéral suisse et le Secrétaire général de l'Organisation des Nations unies, la Convention de Vienne de 1961 sur les relations diplomatiques est applicable aux membres du Comité directeur du UNHCR et aux fonctionnaires dirigeants. Le UNHCR pouvant prendre position sur les processus législatifs et les mesures nationales qui concernent le champ d'application de la convention sur les réfugiés, les prises de position correspondantes des hauts fonctionnaires du UNHCR ne peuvent être synonymes d'une immixtion qui serait inadmissible dans les affaires intérieures au sens de l'article 41 de cette convention. Cela dit, selon la doctrine et la pratique internationales, les questions des droits de l'homme et de la protection des réfugiés n'appartiennent pas au domaine protégé des affaires intérieures.

5. Le DFJP a également consulté le UNHCR dans le cadre de la consultation externe entamée le 30 juin 2004 au sujet de la révision du droit d'asile. Le Conseil fédéral aurait cependant préféré que la discussion sur la compatibilité de la révision avec la convention sur les réfugiés soit moins rendue public de la part du UNHCR, qu'intégrée dans un dialogue mutuel. Le DFAE a officiellement communiqué ce point de vue aux UNHCR.

Réponse du Conseil fédéral.