Poursuites pénales et arrestations par des autorités judiciaires suisses. Approbation préalable de l'ONU?

Wortlaut

Le Conseil fédéral est prié de répondre aux questions suivantes :

1. Eu égard à l'échange de lettres entre le Conseil fédéral et l'Organisation des Nations Unies (ONU) des 16 et 25 juin 1999, les autorités de poursuite suisses doivent-elles dépendre d'une appréciation d'un dossier pénal par l'ONU pour pouvoir donner les suites qui s'imposent à une affaire, lorsque les faits n'ont nullement été commis dans l'enceinte ou dans le cadre de l'ONU ?

2. L'échange de lettres entre la Suisse et l'ONU pourrait-il être compris comme dérogeant à la Convention contre la torture du 10 décembre 1984 ratifiée par la Suisse le 6 octobre 1986 ?

Si tel n'est pas le cas, le Conseil fédéral peut-il confirmer que les autorités de poursuite ont l'obligation de tout faire, dans les plus brefs délais, pour vérifier les allégations de torture puis, cas échéant si le dossier le justifie, arrêter le tortionnaire suspecté ?

Begründung

En avril 2004, divers ressortissants chinois et des associations déposaient, séparément et par le biais de cinq avocats différents, plainte pénale à Genève contre le vice-directeur et secrétaire général de la "Chinese Anticult Association" (CACA), organisation chargée par le gouvernement chinois de participer activement et directement aux séances de lavage de cerveau des pratiquants du Falun Gong dans les camps de rééducation, en recourant notamment à des techniques de privation de sommeil pour affaiblir la résistance des détenus. Cet individu participait à la Commission des droits de l'homme de l'ONU en tant que représentant de la CACA, une ONG étonnamment reconnue par l'ONU.

Les dossiers et informations déposés en mains du procureur général de la République et Canton de Genève auraient dû motiver ce dernier à tout le moins d'ouvrir une enquête préliminaire. Au lieu de cela, le procureur général s'est référé à un échange de lettres entre le Conseil fédéral et l'ONU, selon lequel : "Lorsqu'une personne admise ou cherchant à être admise à participer à une réunion de l'ONU ou de l'un de ses organes en Suisse fait l'objet d'une demande d'arrestation ou de toute autre mesure introduite conformément au droit suisse ou au principe de l'entraide judiciaire internationale, il appartient aux autorités suisses et à l'ONU de procéder aux vérifications nécessaires dans leur domaine respectif de compétence. Les autorités suisses et l'ONU s'informeront du résultat de ces vérifications et se concerteront sur les conclusions à en tirer." L'avis de l'ONU a été sollicité avant d'entreprendre quelque démarche que ce soit, quand bien même il sautait aux yeux que les actes reprochés à la personne visée n'avaient en aucune manière été commis dans le cadre des Nations Unies, mais bien en Chine uniquement. Le 16 avril 2004, le directeur général de l'Office des Nations Unies à Genève, Monsieur Sergei Ordzhonikidze, confirmait que les faits reprochés au vice-directeur et secrétaire général de la CACA n'avaient pas été commis dans le cadre des Nations Unies et que c'était à la Suisse seule de juger de la suite à donner aux plaintes pénales.

Le temps écoulé entre la première plainte déposée le 5 avril 2004 et la réponse des Nations Unies a permis au tortionaire de quitter le territoire suisse, comme la presse l'a révélé.

L'article 6 paragraphe 1 de la Convention des Nations Unies contre la torture du 10 décembre 1984 énonce que : "S'il estime que les circonstances le justifient, après avoir examiné les renseignements dont il dispose, tout État partie sur le territoire duquel se trouve une personne soupçonnée d'avoir commis une infraction visée à l'article 4 assure la détention de cette personne ou prend toutes autres mesures judiciaires nécessaires pour assurer sa présence. Cette détention et ces mesures doivent être conformes à la législation dudit État ; elles ne peuvent être maintenues que pendant le délai nécessaire à l'engagement de poursuites pénales ou d'une procédure d'extradition." Le paragraphe 2 du même article dispose que : "Ledit État procède immédiatement à une enquête préliminaire en vue d'établir les faits."

Il apparaît ainsi que la procédure prévue par la Convention contre la torture n'a pas été respectée, eu égard au fait que l'ONU a été consultée préalablement à toute action des autorités de poursuite.

Stellungnahme des Bundesrates

Le statut juridique de l'Organisation des Nations Unies (ONU) en Suisse est régi par l'Accord sur les privilèges et immunités de l'ONU conclu entre le Conseil fédéral suisse et le Secrétaire général de l'ONU les 11 juin et 1er juillet 1946 (RS 0.192.120.1). Sur la base de cet accord, la Suisse assume des obligations à l'égard de l'organisation, notamment à propos des personnes appelées en qualité officielle auprès de l'organisation, qu'il s'agisse de représentants d'États, de fonctionnaires internationaux, d'experts ou de toute autre personne admise à participer à ses travaux. Les autorités suisses doivent prendre toutes les mesures utiles pour faciliter l'entrée sur le territoire suisse, la sortie du territoire et le séjour de ces personnes, afin de permettre à ces dernières d'assister aux réunions convoquées par l'ONU et de s'y exprimer librement. Il en va en effet de l'indépendance de l'organisation qui doit pouvoir déterminer librement quelles sont les personnes pouvant s'exprimer au sein de ses organes.

Il s'ensuit que les représentants d'organisations non gouvernementales (ONG) qui sont admis à participer aux travaux de l'ONU et toutes les autres personnes également admises à participer aux travaux de l'organisation sont considérés comme des personnes appelées en qualité officielle auprès de l'organisation. Même si ces personnes ne jouissent pas de l'immunité de juridiction et de l'inviolabilité de leur personne, elles bénéficient de facilités s'agissant de l'entrée et du séjour sur le territoire suisse, ainsi que de la sortie du territoire, conditions indispensables pour qu'elles puissent assister aux réunions de l'organisation ou de l'un de ses organes et s'y exprimer librement.

Le fait d'arrêter en Suisse une personne appelée en qualité officielle auprès de l'ONU a pour résultat de l'empêcher d'assister aux réunions auxquelles l'organisation l'a conviée et de s'y exprimer librement. Devant les différentes demandes d'arrestation qui ont été présentées ces dernières années à l'encontre de représentants d'ONG admis à participer, notamment, à la Commission des droits de l'homme de l'ONU, il est apparu nécessaire de clarifier la façon dont les autorités suisses devaient respecter leurs obligations à l'égard de l'ONU en la matière au regard des obligations qui découlent pour la Suisse d'autres traités internationaux tels que la Convention contre la torture.

Ainsi, l'ONU et la Suisse sont convenues d'une procédure visant à permettre à l'organisation de se prononcer sur le fait de savoir si l'arrestation de la personne en cause constituerait une violation par la Suisse de ses obligations à l'égard de l'ONU telles qu'elles découlent de l'Accord sur les privilèges et immunités de l'ONU de 1946, c'est-à-dire si cette arrestation constituerait une entrave aux activités de l'organisation, respectivement si une telle entrave peut être admise en l'espèce. Il ne s'agit en aucun cas pour l'ONU de se prononcer sur le dossier pénal présenté à l'appui de la demande d'arrestation.

La procédure ainsi mise en place a fait l'objet d'une note de la Mission permanente de la Suisse à New York, concernant les demandes d'arrestation de représentants d'ONG participant à des réunions de l'organisation en Suisse, adressée le 16 juin 1999 au Bureau des affaires juridiques de l'ONU, lequel a répondu le 25 juin 1999. Il a été prévu ce qui suit :

Lorsqu'une personne admise ou cherchant à être admise à participer à une réunion de l'ONU ou de l'un de ses organes en Suisse fait l'objet d'une demande d'arrestation ou de toute autre mesure introduite conformément au droit suisse ou aux principes d'entraide judiciaire internationale, les autorités suisses et l'ONU procèdent aux vérifications nécessaires dans leur domaine respectif de compétence. Ainsi, les autorités suisses examinent notamment si le dossier pénal justifie l'arrestation de la personne, au regard de la législation interne suisse et du droit international applicable. De son côté, l'ONU examine si le fait d'arrêter la personne et, ainsi, de l'empêcher de participer aux travaux de la réunion en question et de s'y exprimer librement, pourrait constituer une entrave aux activités de l'organisation ou de l'organe concerné, respectivement si une telle entrave peut être admise en l'espèce.

1. Au vu de ce qui précède, le Conseil fédéral confirme que les autorités de poursuite suisses ne dépendent pas d'une appréciation d'un dossier pénal par l'ONU pour pouvoir donner suite à une demande d'arrestation conformément au droit suisse applicable. Avant de procéder à une interpellation, il leur appartient toutefois, comme le prévoit notamment la Convention contre la torture, d'examiner les renseignements dont elles disposent et de déterminer si les circonstances justifient la mise en détention ou toute autre mesure juridique conforme au droit suisse.

2. La note de la Mission suisse à New York du 16 juin 1999 adressée au Bureau des affaires juridiques de l'ONU et la réponse de ce dernier du 25 juin 1999 ne constituent pas une dérogation à la Convention contre la torture du 10 décembre 1984, laquelle trouve toute son application en Suisse. Le Conseil fédéral attache une grande importance à la lutte contre la torture. Les procédures de poursuite doivent être efficaces, tout en respectant les garanties procédurales prévues par le droit et l'ensemble des obligations internationales de la Suisse.

Le fait de demander à l'ONU de se prononcer sur la question de savoir si l'arrestation d'une personne appelée en qualité officielle auprès d'elle est compatible avec les obligations que la Suisse assume à son égard n'empêche pas les autorités suisses compétentes de procéder aux vérifications prévues par le droit interne suisse et les conventions internationales applicables pour déterminer si les conditions d'une arrestation sont remplies dans le cas d'espèce.

Réponse du Conseil fédéral.