Wortlaut

Le Conseil fédéral est chargé d'adapter les bases légales de manière à ce que, pour être valable, une convention conclue entre des particuliers qui préciserait que l'une des parties renonce à faire recours ou retire le recours qu'elle a introduit dans une procédure de droit administratif - notamment des constructions, des planifications ou de la protection de l'environnement - doive avoir été préalablement autorisée par l'instance chargée d'accorder l'autorisation ou d'examiner le recours.

Begründung

La convention conclue entre un particulier ou une association, d'une part, et le requérant d'une autorisation, d'autre part, qui précise que ce particulier ou que cette association renonce à déposer un recours contre la demande du requérant ou retire le recours qu'il ou elle a déposé contre elle, est chose très courante. Il n'y a rien à redire tant qu'elle contribue à renforcer le droit ou permet de compenser des désagréments, par exemple de dédommager un voisin qui sera exposé à des nuisances importantes en raison de travaux. Sont par contre choquantes, voire contraires au droit, les prétentions d'un tiers qui est certes autorisé à exercer un droit de recours, mais qui n'est guère concerné par la chose et qui cherche uniquement à exploiter la situation pour en tirer un avantage pécuniaire indu. On sait que certains de ces tiers exigent des centaines de milliers de francs en contrepartie du retrait de leur plainte ou de leur recours. Il est très exceptionnel qu'ils soient poursuivis pour chantage ou pour contrainte et la crainte de la poursuite pénale n'empêche guère de tels agissements. Même si ces tiers sont le plus souvent des particuliers, il est reproché aujourd'hui, dans la discussion qui a lieu sur le droit de recours des associations, à ces dernières aussi - à tort ou à raison, il ne nous appartient pas d'en juger -, d'exiger des maîtres d'ouvrage de l'argent ou autre chose à titre de compensation en contrepartie du fait qu'elles décident de ne pas recourir contre leur projet de construction, avantages auxquels elles n'auraient pas droit en suivant les voies légales usuelles et qui sont sans commune mesure avec l'objet du litige.

Le droit de recours des particuliers et le droit de recours des associations sont deux instruments majeurs de l'État de droit. Sans eux en effet, il n'y aurait pas de défense des droits légitimes des tiers ni moyen d'imposer le droit matériel. Or, comme dans tous les autres domaines du droit, il faut lutter ici contre les comportements abusifs. En prescrivant que les conventions en question fassent obligatoirement l'objet d'une autorisation des autorités compétentes (instances chargées d'accorder l'autorisation ou d'examiner le recours), on créera la transparence voulue, tout en assurant que seules seront juridiquement valables les conventions dont le contenu aura un rapport suffisant avec l'objet du litige et qui apparaîtront appropriées après l'examen sommaire opéré par une autorité. La réserve de l'approbation par cette dernière faciliterait en outre l'intégration du contenu, soumis à autorisation, des conventions de ce type dans le dispositif décisionnel et combattrait la tendance qui consiste à fixer des "obligations privées". Enfin, elle donnerait aussi aux signataires des conventions autorisées par les autorités la possibilité d'être partie, en tant que tiers, à la procédure d'autorisation, et ce sans devoir déposer de recours, mais pour éviter que leur position ne se détériore au fur et à mesure de la procédure. On pourrait donc éviter que les intéressés conservent leur droit de faire opposition malgré l'accord sur l'objet.

Le législateur fédéral a le droit d'édicter des prescriptions sur la procédure lorsqu'il le faut pour faire appliquer le droit administratif fédéral. Il a donc la compétence de subordonner la validité des conventions en question à une autorisation, là où le droit fédéral s'applique.

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.

Stellungnahme des Bundesrates

En exigeant que les conventions qui portent sur la renonciation à déposer un recours ou sur le retrait de ce dernier soient soumises à l'autorisation des autorités compétentes, les auteurs de la motion visent les procédures d'octroi des permis de construire et celles de recours qui concernent des projets de construction.

Les procédures d'octroi des permis de construire comptent parmi les procédures dont la réglementation relève en principe de la compétence des cantons (cf. art. 25 al. 1 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire ; RS 700) et sort du cadre de la législation fédérale sur la procédure administrative (cf. art. 1 al. 1 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative ; RS 172.021). Le fait qu'outre la législation communale et cantonale, le droit administratif fédéral s'applique régulièrement dans des procédures de ce type ne modifie en rien la situation. Compte tenu de la souveraineté des cantons en matière de procédure, la Confédération pourrait seulement intervenir en cas de nécessité absolue, afin d'accomplir les tâches fédérales, d'appliquer le droit fédéral et de mettre en oeuvre les principes fondamentaux de la Constitution. Une prescription en matière de procédure, telle que les auteurs de la motion le réclament, ne remplit pas les conditions précitées.

C'est donc d'abord à l'échelon cantonal qu'il faudrait prévoir des dispositions soumettant à approbation préalable les conventions en question.

Par ailleurs, il convient de considérer que le droit de la construction, de la planification et de la protection de l'environnement comporte en grande partie des normes impératives. En conséquence, les négociations à propos d'un projet de construction ne sont envisageables que dans les cas où les dispositions de droit public applicables laissent effectivement aux parties une certaine marge de manoeuvre. Aussi les transactions qui ne portent pas sur le retrait du recours sont-elles rares dans la justice administrative. Elles ne peuvent servir de référence à une liquidation formelle de la procédure que dans la mesure où leur teneur ne viole pas les normes de droit public. Aujourd'hui déjà, il appartient aux autorités de recours de procéder à une vérification sur ce point.

En outre, il faut noter qu'un intérêt visant exclusivement à différer un projet n'est pas digne de protection. C'est pourquoi il est possible, conformément à la jurisprudence du Tribunal fédéral, de demander en justice, par la voie civile, la restitution d'avantages financiers obtenus de manière immorale et résultant d'une renonciation de la partie considérée à engager un recours (ATF 123 III 101, consid. 2 avec indications complémentaires).

Pour ce qui est des procédures fédérales, la question des conventions conclues au cours d'une procédure administrative est actuellement discutée au sein de la Commission des affaires juridiques du Conseil des États, dans le cadre des débats sur l'initiative parlementaire Hofmann. Le Conseil fédéral aura, le moment venu, l'occasion de se prononcer sur les propositions de cette commission.

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.