Zusammenfassung

Message du 23 septembre 2005 concernant la Caisse fédérale de pensions (Loi relative à PUBLICA et modification de la loi sur la CFP)

Ausgangslage

Le système de prévoyance professionnelle du personnel de la Confédération est remanié de fond en comble par le passage de la primauté des prestations à la primauté des cotisations. Simultanément, différentes mesures sont prises pour consolider durablement la Caisse fédérale de pensions PUBLICA. Les assurés participent également à cette consolidation en versant en partie des cotisations plus élevées. En cas de retraite anticipée volontaire, les rentes subiront une réduction actuarielle correcte afin d'éliminer les déficits de financement enregistrés jusqu'ici. Les personnes bénéficiant d'une rente (à l'exclusion des rentiers AI) au moment de l'entrée en vigueur de la révision totale de la loi fédérale régissant la Caisse fédérale de pensions (loi relative à PUBLICA) seront transférées dans une caisse de prévoyance fermée réservée aux bénéficiaires de rentes. Cette mesure permettra à la Confédération de garantir que les quelque 40 000 assurés reçoivent les prestations de vieillesse qui leur sont promises. Le Conseil fédéral a transmis aujourd'hui au Parlement le projet de loi révisée et le message à ce sujet.

Le 30 mars 2000, la Commission des institutions politiques du Conseil national avait chargé le Conseil fédéral de présenter, avant la fin de l'année 2006, une révision de la loi régissant la Caisse fédérale de pensions (loi sur la CFP) qui prévoit, pour les prestations de vieillesse, un régime de prévoyance basé sur la primauté des cotisations. Le régime qui prévaut actuellement est celui de la primauté des prestations ; autrement dit, le niveau des rentes est déterminé en fonction d'un pourcentage fixe du dernier salaire assuré. À l'avenir, le niveau des rentes sera défini sur la base des cotisations versées par l'employeur et l'employé. Par rapport à la primauté des prestations, le régime de la primauté des cotisations présente deux avantages importants : il offre davantage de souplesse dans son application et une plus grande transparence au niveau des coûts. À l'avenir, les modifications des rapports de travail - par exemple les changements de taux d'occupation - pourront être pris en compte plus facilement par PUBLICA. En même temps, le financement des différentes prestations sera plus facile à comprendre.

Au cours des dernières années, le Conseil fédéral s'est penché plusieurs fois sur la question du changement de primauté. Au début de l'année en cours, il a mis en vigueur une révision partielle de la loi sur la CFP, qui supprimait la garantie de l'adaptation des rentes au renchérissement. En janvier 2005, il a confié au Département fédéral des finances (DFF) le soin d'élaborer un message concernant la révision totale de la loi. Désormais disponible, ce message porte sur le passage, dès le milieu de 2007 ou au début de 2008, de la primauté des prestations à la primauté des cotisations. Dans ce contexte, le montant total des cotisations patronales - mesuré par rapport à la masse salariale assurable - devra être comparable aux charges actuelles de la Confédération.

Par ailleurs, une consolidation durable s'avère nécessaire pour PUBLICA. Ayant succédé à la Caisse fédérale de pensions le 1er juin 2003, elle n'a pas encore pu constituer les réserves requises. De plus, la nouvelle caisse doit assumer une charge considérable, à savoir le nombre élevé des bénéficiaires de rente, dont font également partie les anciennes régies fédérales telles que Swisscom et RUAG. C'est pourquoi les personnes bénéficiant déjà d'une rente de vieillesse ou de survivants au moment du changement de primauté seront transférées dans une caisse de prévoyance séparée, dite caisse de prévoyance fermée. La Confédération assume la garantie statique et nominale de ces rentes ; en contrepartie, PUBLICA renonce aux anciennes garanties de la Confédération, qui équivalent à environ 700 millions de francs.

Resteront dans les autres caisses de prévoyance de PUBLICA les assurés actifs ainsi que les bénéficiaires de rente d'invalidité et, dès le changement de primauté, les nouveaux bénéficiaires de rente de vieillesse. Avec l'abaissement prévu du taux d'intérêt technique de 4 à 3,5 %, il devient plus probable que PUBLICA puisse accumuler, grâce à ses recettes propres, les réserves qui lui sont nécessaires. Pour abaisser le taux d'intérêt technique, PUBLICA a toutefois besoin d'un milliard de francs supplémentaire pour sa réserve mathématique. Ce montant sera financé en grande partie par les assurés qui devront en partie payer des cotisations plus élevées. L'âge ordinaire de la retraite passe de 62 ans aujourd'hui à 65 ans. Le renoncement aux garanties que la Confédération avait accordées précédemment et la réglementation transitoire applicable aux assurés âgés de plus de 55 ans au moment du changement de régime seront financés par PUBLICA au moyen des revenus de la fortune ou par le biais des provisions.

En prenant en charge la garantie des prestations sur les rentes versées par la Caisse de prévoyance fermée, la Confédération contribue grandement à la consolidation de PUBLICA. Comme les revenus de la fortune ne sont pas certains et que l'évolution démographique n'est pas prévisible, la contribution de la Confédération ne peut pas être chiffrée avec précision. Selon les scénarios calculés, il ressort qu'à une probabilité de 90 %, ces garanties coûteront moins de 2,6 milliards de francs à la Confédération sur une période de 20 ans. Dans le cas le plus favorable (probabilité de 25 %), la Confédération n'assumera aucune charge. Quant aux dépenses de la Confédération concernant les assurés actifs, elles devraient rester à peu près les mêmes que jusqu'ici.

Le Conseil fédéral est conscient que le passage à la primauté des cotisations ainsi que la consolidation de PUBLICA exigent des sacrifices de la part des assurés actifs. Il estime cependant que dans l'ensemble, le projet de réforme est équilibré, notamment si l'on tient compte du fait que les intérêts de la Confédération en tant qu'employeur et responsable des finances fédérales de même que ceux de PUBLICA et des contribuables ont été pris en considération de manière appropriée. (Source : Communiqués de presse du Conseil fédéral)

Verhandlungen

Au Conseil national,au début des quelque six heures de délibérations, Christine Goll (S, ZH), qui s'exprimait au nom d'une minorité de la Commission des institutions politiques, a proposé de renvoyer l'objet au Conseil fédéral, avec le mandat de renoncer au relèvement de l'âge technique de la retraite et de garantir la possibilité d'un départ à la retraite progressif sans réduction des prestations. Cette proposition a été rejetée par 99 voix contre 60. Lors du débat d'entrée en matière, la gauche a vivement critiqué le projet, tandis que le camp bourgeois a souligné la nécessité de procéder à une réforme. Le ministre des finances Hans-Rudolf Merz a, quant à lui, insisté sur les charges financières qui découleraient des versements supplémentaires accordés aux caisses de prévoyance, précisant que depuis 1990, la Confédération avait versé 33 milliards à PUBLICA et à d'autres caisses de prévoyance.

Contre l'avis d'une faible majorité de la commission, le Conseil national a accepté, par 82 voix contre 73, l'idée d'une caisse pour les bénéficiaires de rentes. Le PS et les Verts ont tenté, par la formulation d'autres propositions de minorité, de contrer l'abaissement du taux technique, d'obliger les employeurs à accorder le renchérissement sur les rentes lorsqu'il dépasse 4,5 %, d'obtenir une garantie à 1,0 % des acquis pour la génération des 55-65 ans, d'accorder une rente de vieillesse complète après 40 ans d'assurance et aussi de garantir, à charge de l'employeur, une rente de vieillesse équivalente à la rente actuelle pour les 45-55 ans. Toutes ces propositions ont été rejetées à près de 90 voix contre 60. L'UDC a, quant à elle, essuyé un refus sur deux propositions qu'elle avait formulées, à savoir le rejet de la caisse pour les bénéficiaires de rentes et la suppression de la rente en cas d'invalidité professionnelle. En revanche, le Conseil national a approuvé la fixation à 22 ans du début de l'obligation de cotiser ainsi qu'une baisse, limitée dans le temps, des cotisations pour les employés de 45 à 55 ans, couplée à une augmentation correspondante pour les employeurs. Pour les coûts à charge de l'employeur, le Conseil fédéral avait proposé de fixer une fourchette de 11 % à 14 %. Le Conseil national a finalement opté pour une fourchette allant de 9 % à 13,5 %.

Au vote sur l'ensemble, le projet a échoué par 93 voix contre 66, sous l'impulsion des démocrates du centre, des socialistes et des Verts. Si la gauche avait indiqué dès le départ qu'elle voterait contre le projet, le groupe UDC n'était, pour sa part, pas disposé à approuver la création d'une caisse pour les bénéficiaires de rentes.

Cette décision équivaut formellement à une décision de non-entrée en matière.

Le Conseil des États a tenté de trouver une issue à cette impasse politique. L'entrée en matière n'a pas été contestée. Sur la question de la caisse pour les rentiers, la Chambre haute s'est ralliée, par 31 voix contre 8, à la majorité de sa commission, laquelle avait proposé de renoncer à sa création et d'opter en lieu et place pour un versement unique de 900 millions de francs par la Confédération pour combler le découvert technique. En réaction aux délits d'initiés qui auraient été commis par des gérants de caisses de prévoyance, la commission a soumis au Conseil des États un nouvel article 15a imposant une déclaration obligatoire aux personnes gérant les placements et l'administration de la fortune de prévoyance. La Chambre haute a approuvé, par 29 voix contre 10, la proposition de Bruno Frick (C, SZ) de renvoyer l'objet pour réexamen à la commission et de le traiter dans un projet séparé. Avec le passage à la primauté des cotisations, le début de l'obligation de cotiser passera de 22 à 25 ans et l'âge de la retraite de 62 à 65 ans, les règlements des caisses pouvant toutefois prévoir que l'obligation de cotiser commence plus tôt et qu'il soit possible de verser des cotisations de prévoyance constitutives de rente jusqu'à l'âge de 70 ans. La majorité de la commission, qui souhaitait, à l'instar du Conseil national, que l'obligation de cotiser commence à l'âge de 22 ans, a vu sa proposition rejetée du fait de la voix prépondérante du président du Conseil des États Rolf Büttiker (R, SO). Par ailleurs, si les retraites anticipées volontaires entre 60 et 65 ans restent possibles, une réduction actuarielle est opérée sur les rentes. Le Conseil des États a rejeté, par 25 voix contre 8, une proposition émanant d'une minorité de gauche, laquelle demandait une plus grande participation de la Confédération au financement des rentes transitoires, en particulier pour les collaborateurs comptant de longues années de service et les salariés à bas revenus.

En revanche, la Chambre haute a approuvé deux points qui sont à l'avantage des employés : d'une part, les collaborateurs âgés de 45 à 55 ans, lesquels sont particulièrement touchés par le changement de système, verront leur taux de cotisation réduit de un à deux points de pourcentage pendant cinq ans ; et d'autre part, le taux des cotisations patronales a été fixé à 11 % au minimum et à 14 % au maximum de la masse salariale assurable, soit à un niveau supérieur à celui préconisé par le Conseil national.

Au vote sur l'ensemble, le projet a été approuvé par 27 voix contre 8.

Après que le Conseil des États s'est clairement prononcé en faveur du versement unique, le Conseil national s'est lui aussi prononcé en ce sens, par 96 voix contre 60. La gauche a plaidé sans succès pour une caisse de pensions fermée qui serait réservée aux bénéficiaires de rente, projet auquel le conseiller fédéral Hans-Rudolf Merz avait également donné sa préférence. S'agissant de l'art. 32g, le conseil a décidé que les cotisations patronales pour la prévoyance vieillesse devaient représenter au moins 11 % et au plus 13,5 % de la masse salariale assurable. S'agissant de l'art. 32i, le conseil a décidé que l'obligation de cotiser débuterait au 1er janvier de l'année suivant celle où la personne a eu 21 ans. Au cours du débat qui a suivi, les diverses propositions de la gauche ont été rejetées. Une amélioration a été obtenue pour la catégorie particulièrement touchée par le changement de système - les personnes ayant entre 45 ans et 55 ans -, qui pourra verser des cotisations moins élevées pendant une période comprise entre 5 et 10 ans, et non plus seulement pendant cinq ans.

S'agissant de l'art. 32g, le Conseil des États a décidé de maintenir sa décision concernant la limite supérieure (14 %), mais s'est rallié aux décisions du Conseil national sur les autres points.

Après que la Chambre basse a décidé, par 99 voix contre 66, de maintenir sa décision, le Conseil des États s'y est rallié.

La gauche a voté contre les différents projets au vote final.

Au vote final, le projet 1 a été adopté par 120 voix contre 69 au Conseil national et par 26 voix contre 7 au Conseil des États. Le projet 2 a été adopté, respectivement par 123 voix contre 68 et par 26 voix contre 0.