Zusammenfassung

Message du 2 décembre 2005 concernant le fonds pour le trafic d'agglomération et le réseau des routes nationales (Fonds d'infrastructure)

Ausgangslage

Le message propose à l'Assemblée fédérale de créer un fonds d'infrastructure pour le trafic d'agglomération et le réseau des routes nationales destiné à consolider, à mieux planifier et à garantir à plus long terme le financement actuel des transports.

Ce fonds d'infrastructure est nécessaire pour maîtriser les problèmes de transport actuels que connaissent surtout les villes, les agglomérations et le réseau des routes nationales. Si nous n'agissons pas rapidement, la croissance de la mobilité ces prochaines décennies risque de poser de graves problèmes de trafic, entraînant embouteillages, pertes de temps, coûts supplémentaires pour l'économie et déclassement de la place économique suisse.

Le fonds d'infrastructure sera alimenté comme suit :

- Par un transfert de 2,2 milliards de francs provenant des réserves du financement spécial pour la circulation routière comme premier apport.

- Par le versement annuel d'une partie des recettes à affectation obligatoire de l'impôt sur les huiles minérales et de la vignette autoroutière. L'Assemblée fédérale fixera le montant de ce versement avec le budget. Selon la planification actuelle, il s'élèvera à environ 890 millions de francs par an.

Les ressources du fonds d'infrastructure serviront à financer des infrastructures du trafic d'agglomération et du réseau des routes nationales. En même temps que l'instauration du fonds, l'Assemblée fédérale votera un crédit global correspondant de 20 milliards de francs (montant des prix en 2005) et le répartira ainsi :

- 8,5 milliards de francs pour achever le réseau des routes nationales ;

- 5,5 milliards de francs pour garantir la fonctionnalité du réseau existant des routes nationales ;

- 6 milliards de francs pour accorder des contributions de la Confédération aux infrastructures du trafic d'agglomération public et privé. Le montant du crédit global et la répartition proposée reposent sur les données actuelles de la planification de l'administration et correspondent aux besoins financiers des trois domaines tels qu'ils sont évalués aujourd'hui.

L'Assemblée fédérale libérera le crédit global par phases successives :

- Elle approuvera l'enveloppe financière pour la première phase en même temps que l'instauration du fonds d'infrastructure. Ces moyens serviront à achever comme prévu le réseau des routes nationales (8,5 milliards de francs) et à exécuter des projets de trafic d'agglomération urgents et prêts à être réalisés (2,3 milliards de francs).

- Elle soumettra au Conseil fédéral au plus tard deux ans après l'instauration du fonds d'infrastructure un programme permettant de garantir la fonctionnalité du réseau existant des routes nationales là où cela sera nécessaire et un programme de la participation au financement des projets d'agglomé ration. L'Assemblée fédérale libérera le reste du crédit global par phases successives environ tous les quatre ans.

Les contributions de la Confédération au trafic d'agglomération seront versées, à l'exception des projets urgents et prêts à être réalisés de la première phase, pour les projets d'agglomération présentant une planification coordonnée des transports et de l'organisation du territoire qui auront été évalués par la Confédération. Elles se monteront à 50 % au plus des coûts imputables à chaque projet dans la première phase ou à chaque projet d'agglomération par la suite. Les contributions du fonds d'infrastructure iront au trafic d'agglomération sur route et sur rail, y compris au réseau express régional (RER) et à la mobilité douce. Les projets ferroviaires devront contribuer à décongestionner les routes.

Le fonds d'infrastructure repose sur une réorganisation du financement spécial en vigueur pour la circulation routière. Il financera le trafic d'agglomération (nouvelle tâche) en plus de l'achèvement du réseau des routes nationales et de la garantie de la fonctionnalité de ce réseau (tâches actuelles). Toutes les autres tâches qui relèvent du financement spécial pour la circulation routière - exploitation, entretien, aménagements des routes nationales et des routes principales, autres contributions liées ou non à des ouvrages - resteront couvertes par le financement spécial, puis conformément à la réforme de la péréquation financière (RPT).

Les perspectives financières et une simulation du fonds montrent que les moyens disponibles suffisent à la fois à alimenter le fonds d'infrastructure et à assumer les tâches du financement spécial pour la circulation routière. Dans l'optique actuelle, le fonds d'infrastructure ne rend pas nécessaire une hausse de l'impôt sur les huiles minérales.

La structure du fonds d'infrastructure est conforme au frein à l'endettement de la Confédération. Le fonds ne devra pas s'endetter ni sa fortune porter intérêts. Il sera temporaire et financièrement limité. Le premier apport de fonds sera aussi compatible avec le frein à l'endettement en tant que concentrations de paiements liées au système comptable si la majorité qualifiée des membres des deux Chambres l'accepte. Il faut garder à l'esprit que les réserves sont en grande partie une dette de la Confédération envers le financement spécial de la circulation routière antérieure au frein à l'endettement.

Des problèmes de transport ne se posent pas seulement dans les villes et dans les agglomérations, mais aussi dans les régions périphériques et les régions de montagne. Dans ces dernières, ils ne sont pas dus à un manque de capacités ni à des surcharges du trafic, mais au manque de moyens disponibles pour maintenir la valeur et la substance des infrastructures actuelles. Le message soumet donc à l'Assemblée les mesures suivantes : d'une part, que le montant résultant de l'augmentation des recettes 2008 de la redevance poids lourds liée aux prestations (RPLP) soit versé aux régions périphériques et aux régions de montagne, d'autre part, qu'une plus grande partie des ressources destinées aux routes principales soit consacrée aux régions périphériques et aux régions de montagne grâce à une modification de la clé de répartition.

Verhandlungen

La Commission des transports et des télécommunications (CTT) du Conseil des États a unanimement soutenu le fonds d'infrastructure. Au Conseil des États, de nombreux députés ont brandi avec insistance le risque de voir, après le non massif du peuple au contre-projet Avanti en février 2004, ce nouvel essai être la victime des mêmes erreurs. D'après eux, les exigences du lobby routier avaient bénéficié à l'époque d'une bienveillance unilatérale. Ils ont estimé toutefois que les chances de succès du fonds étaient aujourd'hui réelles à condition que la route et les transports publics en profitent à parts égales. En sa qualité de président de la commission, Thomas Pfisterer (RL, AG) a parlé d'un compromis raisonnable, quoique très fragile et complexe. À ses yeux, si le projet était adopté confortablement par le Conseil des États, il pourrait être rondement traité au Conseil national.

Sur la proposition de sa commission, le Conseil des États a apporté quelques précisions et adjonctions au projet de loi du Conseil fédéral. Il a par exemple rédigé un art. 3a, qui fixe des principes relatifs à l'utilisation des moyens du fonds d'infrastructure. Par ailleurs, à l'art. 6, il a ajouté que les contributions en faveur du trafic d'agglomération concerneraient aussi la mobilité douce, et que les investissements dans les infrastructures ferroviaires destinées au trafic d'agglomération seraient en principe financés par les instruments prévus par la législation sur les chemins de fer, les contributions issues de cette loi étant toutefois autorisées pourvu qu'elles génèrent une plus-value pour une ville ou une agglomération et qu'elles permettent spécifiquement de décongestionner la route.

Afin de favoriser l'accueil du projet, la CTT a aussi mentionné dans la loi les routes principales dans les régions de montagne et les régions périphériques, proposant de prévoir à cet effet 800 millions de francs sur une durée de 20 ans. En l'occurrence, il s'agirait exclusivement de mesures visant à mettre en place la fonctionnalité des routes en question. À cet égard, le Conseil des États a entièrement suivi les propositions de sa commission.

Lors du vote sur l'ensemble, le fonds d'infrastructure et le crédit global correspondant ont été adoptés à l'unanimité.

Par 149 voix contre 9, le Conseil national a clairement rejeté la proposition de renvoi présentée par Markus Wäfler (E, ZH). Par ailleurs, il a largement suivi le Conseil des États et rejeté différentes propositions qui prévoyaient d'augmenter le montant du crédit-cadre pour certaines tâches relevant du fonds d'infrastructure (art. 1 de l'arrêté fédéral concernant le crédit global pour le fonds d'infrastructure). À cet égard, plusieurs intervenants ont mis en garde contre le risque que ces propositions n'alourdissent le projet, craignant notamment un nouvel échec devant le peuple : en rejetant l'initiative Avanti en 2004, les citoyens avaient fait part de leur opposition à un projet privilégiant démesurément le développement de l'infrastructure routière. Dans le camp bourgeois, par contre, plusieurs voix se sont élevées pour faire valoir que le projet était trop favorable au rail. Pour sa part, le conseiller fédéral Moritz Leuenberger a invité le conseil à soutenir le fragile compromis trouvé par le Conseil fédéral et le Conseil des États.

Présentée par Otto Laubacher (V, LU) et une minorité de la commission composée de membres du groupe UDC, la proposition de relever de 5,5 à 12 milliards de francs le montant du crédit destiné à la suppression des goulets d'étranglement sur les routes nationales a été rejetée par 126 voix contre 42. Son adoption aurait porté le crédit global à 27,3 milliards de francs (en lieu et place des 20,3 milliards de francs initialement prévus). Bien qu'elle ne réclamait que trois milliards supplémentaires, la majorité de la commission n'a pas eu plus de succès et a vu sa proposition refusée par 129 voix contre 61. Par 135 voix contre 27, le plénum a par ailleurs repoussé une proposition avancée par une minorité verte de la commission, qui visait à augmenter d'un milliard de francs le crédit destiné à améliorer les infrastructures de transport dans les villes et les agglomérations. Au cours d'un débat approfondi, le conseil s'est posé la question de savoir s'il convenait de suivre la proposition d'une minorité de la commission issue du camp bourgeois en rémunérant les éventuels actifs nets et en inscrivant le produit qui en résulte au crédit du fonds d'infrastructure. Par 101 voix contre 66, le Conseil national s'est rallié à la position du Conseil des États, lequel avait adhéré à la décision du Conseil fédéral de ne pas rémunérer les liquidités. Parmi les partisans d'une rémunération figuraient une grande partie du groupe radical-démocratique et la quasi-totalité des membres du groupe UDC. Au terme de la discussion par article, une frange de parlementaires de droite ont affiché leur déception quant au résultat obtenu. Au vote sur l'ensemble, le projet a néanmoins été adopté par 125 voix contre 39, ses opposants étant majoritairement issus des rangs du groupe UDC.

En ce qui concerne les divergences restantes, le Conseil des États s'est rallié à la position du Conseil national. Au vote final, le projet a été adopté à l'unanimité au Conseil des États, et par 154 voix contre 33 au Conseil national.