Zusammenfassung

Message du 21 décembre 2005 relatif à l'unification du droit de la procédure pénale

Ausgangslage

Si en Suisse, le droit pénal matériel est unifié depuis longtemps, la procédure pénale, en revanche, est aujourd'hui encore caractérisée par la coexistence de 29 textes législatifs, à savoir 26 codes cantonaux et trois lois fédérales. Cette dispersion du droit procédural entre de multiples actes législatifs s'explique par le fait que, selon l'ancienne répartition constitutionnelle des compétences, la procédure pénale et l'organisation judiciaire étaient, en principe, du ressort des cantons, la Confédération n'ayant la compétence de légiférer que sur la procédure applicable à certaines graves infractions de droit commun ainsi que sur la procédure pénale militaire et le droit pénal administratif.

En l'an 2000, le peuple et les cantons ont souscrit - à de fortes majorités - à la réforme qui conférait à la Confédération la compétence générale de légiférer en matière de procédure pénale (art.123, al. 1, Cst.). Cette décision du souverain ne faisait que confirmer le bien-fondé d'un projet soutenu de manière de plus en plus marquée par les milieux politiques, ces deux dernières décennies : en Suisse, dorénavant - ainsi que c'est déjà le cas dans nombre d'États - les infractions seraient poursuivies non plus seulement conformément aux dispositions d'un code pénal unique, mais encore selon les mêmes règles de procédure, valables dans l'ensemble du pays. Parmi les nombreux facteurs qui ont permis à l'idée d'unification de faire son chemin, citons : le respect des principes de l'égalité devant la loi et de la sécurité du droit ; le fait que la jurisprudence relative à la Constitution fédérale et à la Convention européenne des droits de l'homme influe depuis longtemps et continuellement sur les droits de procédure en en favorisant l'harmonisation ; l'évolution de la criminalité qui s'internationalise, se professionnalise et a tendance à se spécialiser ; le gain et la chance que représente l'unification de la procédure pénale pour l'enseignement et la recherche universitaire ainsi que pour les avocats ; la possibilité pour les autorités pénales de recruter du personnel compétent à l'extérieur des frontières cantonales, enfin, l'importance que prend la collaboration sur le plan international.

Le Conseil fédéral entend que cette idée soit traduite en actes le plus rapidement possible. S'ajoutant à la réforme de l'organisation judiciaire fédérale, déjà adoptée, ainsi qu'à l'unification de la procédure civile, qui en est aussi au stade de projet, l'unification de la procédure pénale constituera le troisième pilier de la refonte du droit de procédure de la Confédération.

L'objet soumis par le présent message se compose de deux projets de loi : code de procédure pénale Suisse (CPP) et loi fédérale régissant la procédure pénale applicable aux mineurs (LPPMin.). Conçue comme une lex specialis par rapport au CPP, la LPPMin. contient toutes les normes qui dérogent à celui-ci et uniquement ces normes.

Les deux nouveaux actes législatifs sont appelés à remplacer les 26 codes cantonaux de procédure pénale existants, y compris les dispositions relatives à la procédure applicable aux mineurs. Le projet remplacera, en outre, la loi fédérale - surannée - sur la procédure pénale (PPF). Quant à la procédure pénale militaire et à la procédure pénale administrative, réglée actuellement par la loi fédérale sur le droit pénal administratif, il n'est pas prévu - du moins pour l'instant - de les incorporer dans le projet d'unification. En revanche, y seront intégrées nombre de dispositions de procédure pénale qui figurent aujourd'hui dans d'autres actes législatifs fédéraux et qui règlent des matières relevant typiquement d'un code de procédure pénale.

Les projets ne prétendent pas représenter une synthèse des 27 codes et lois de procédure qu'ils visent à remplacer, ni instaurer pour la Suisse une procédure pénale totalement novatrice. Sans se calquer sur un régime de procédure bien précis, ils s'inspirent, bien au contraire, des procédures et institutions qui ont cours aujourd'hui, dans la mesure où elles donnent satisfaction. Ils les développent, toutefois, chaque fois que cela est nécessaire et judicieux. Ils visent à créer un cadre juridique permettant d'établir, dans le cas d'espèce, un juste équilibre entre les intérêts diamétralement opposés des personnes impliquées dans une procédure pénale. Pour ce faire, ils préconisent des réglementations pondérées sur des points centraux. Cette remarque vaut, en particulier, pour le rôle de la police durant la procédure préliminaire, les droits de la défense du prévenu, les conditions auxquelles doivent être subordonnés le recours aux mesures de contrainte et le contrôle de leur application, enfin pour l'aménagement des voies de recours. Tabler sur l'existant lorsqu'il a donné satisfaction ne signifie toutefois pas se fermer à la nouveauté. Aussi, les projets contiennent-ils diverses réglementations actuellement inconnues de la plupart des codes de procédure que l'on trouve en Suisse. Ils prévoient d'instaurer notamment un principe de l'opportunité élargi, des possibilités d'accords entre le prévenu et le ministère public, un renforcement des droits de la défense, un élargissement de certains droits des victimes, une extension de la portée des mesures de protection des témoins dans le cadre de la procédure pénale, enfin une nouvelle mesure de contrainte : la surveillance des relations bancaires. En revanche, ils renoncent à introduire certaines innovations, soit parce qu'elles sont par trop étrangères à notre tradition juridique et judiciaire (interrogatoire contradictoire durant les débats), soit parce qu'elles suscitent des réserves au regard des principes fondateurs de l'État de droit (institution du "témoin de la Couronne"). Unifier le droit de la procédure pénale n'implique pas nécessairement que l'on uniformise également l'organisation des autorités de poursuite pénale à l'oeuvre au niveau de la Confédération et des cantons (art. 123, al. 2, Cst.). Du reste, selon la Constitution fédérale, l'organisation judiciaire continue d'être du ressort des cantons, sauf disposition contraire de la loi. D'un autre côté, il ne faut pas perdre de vue que, sans une harmonisation minimum des organisations judiciaires, il est impossible de parvenir à une unification de la procédure pénale. Cette unification passe notamment par l'adoption d'un modèle de poursuite pénale unique, une définition uniforme de la compétence matérielle des tribunaux pénaux ainsi qu'une unification du système des voies de recours. C'est sur ces points que les besoins de réforme se feront le plus sentir. Toutefois, s'agissant de l'organisation, l'ampleur de ces besoins variera d'un canton à l'autre en fonction des autorités dont ils se sont déjà dotés. L'adoption du "modèle ministère public", selon la proposition du Conseil fédéral, induira une réforme de la procédure préliminaire dans les cantons (et à la Confédération) qui connaissent actuellement l'institution du juge d'instruction. Quant au nouveau système des voies de recours préconisé - dans lequel l'appel constituera, en sus du recours et de la révision, l'un des trois moyens de recours prévus, moyens qui sont à la fois suffisants et indispensables - il exigera des adaptations dans divers cantons (et à la Confédération). Enfin, l'instauration du tribunal des mesures de contrainte prévue par le présent projet nécessitera certaines restructurations. Ces adaptations et les autres réformes nécessaires devront être effectuées avant que les deux lois qui unifient la procédure pénale puissent entrer en vigueur. À cette fin, la Confédération et les cantons devront se doter de lois introductives. Quant à la Confédération, elle devra, en outre, adopter plusieurs ordonnances d'exécution du projet de code de procédure pénale, qui régleront principalement des modalités de nature technique. (Source : message du Conseil fédéral)

Rapport complémentaire (procédure pénale applicable aux mineurs, PPMin)

Le 16 octobre 2006, la Commission des affaires juridiques du Conseil des États a décidé de reporter l'examen de la procédure pénale applicable aux mineurs (PPMin) et de donner à l'administration le temps de retravailler le projet. L'Office fédéral de la justice (OFJ) a saisi l'occasion pour repenser plusieurs points problématiques, concentrant son attention sur l'applicabilité de la future loi. Il s'est donc réuni avec des praticiens de divers cantons le 4 décembre 2006 et le 5 mars 2007. Les propositions de modification se fondent sur les suggestions avancées lors de ces réunions. Pour faciliter le suivi, elles ont été directement intégrées dans le projet du Conseil fédéral.

Le projet remanié, qui devrait accélérer les procédures pénales concernant des mineurs, harmonise le droit tout en laissant une grande latitude aux cantons pour sa mise en place concrète. (Sources : rapport complémentaire du Conseil fédéral ; communiqués, DFJP, 22.08.2007)

Verhandlungen

Projet 1

Le Conseil des États a bien accueilli ce projet de loi d'une envergure particulière, puisqu'il est entré en matière sans discussion. Franz Wicki (C, LU), président de la commission, a estimé que le projet constituait un véritable jalon dans l'histoire du droit suisse. Il a résumé ainsi les travaux de la commission : avec le nouveau CPP, celle-ci a surtout tenu à créer une procédure qui rende la poursuite pénale plus efficace et tienne compte des besoins avérés en pratique, sans renchérir la justice pénale. La commission a également soutenu la proposition du Conseil fédéral visant à suspendre les délibérations sur la procédure pénale applicable aux mineurs. Le Conseil fédéral a en effet constaté, en examinant les propositions de la commission, que le projet devait encore être remanié. Fritz Schiesser (RL, GL) a qualifié le moment d'historique puisque la Chambre des cantons abandonnait une maxime ancienne du fédéralisme suisse, selon laquelle la Confédération règle le droit matériel et les cantons, le droit de procédure.

La discussion par article a duré plusieurs heures, sans toutefois provoquer de discussions politiques. Les parlementaires se sont surtout penchés sur des questions juridiques. Le Conseil des États a en général suivi les propositions du Conseil fédéral ou celles de sa commission, sauf sur la question de la médiation (art. 317), qui a été rejetée par la majorité pour des raisons de coûts. Lors de l'entrée en matière, Franz Wicki avait déjà indiqué que le champ d'application de cette procédure était très réduit dans le droit pénal des adultes ; en effet, l'État est seul responsable de la poursuite pénale et celle-ci ne peut pas être négociée. De plus, la conciliation prévue à l'art. 316 a des effets similaires.

Le conseil a d'abord rejeté une proposition de la minorité I demandant l'adoption du projet du Conseil fédéral, pour lui préférer, par 15 voix contre 14, une proposition de la minorité II visant à laisser les cantons libres d'introduire une procédure de médiation. Au vote sur l'ensemble, le projet a été adopté par 39 voix contre 0, et 2 abstentions.

Le projet a également été bien accueilli par tous les groupes du Conseil national. Lors du débat d'entrée en matière, la proposition de renvoi formulée par une minorité Anne-Catherine Menétrey-Savary (G, VD) a provoqué une discussion au sujet du modèle " ministère public ". Selon ce nouveau modèle, les cantons devraient réorganiser les autorités pénales à leur échelon et renoncer à l'institution du juge d'instruction. La minorité a donc demandé le renvoi du projet au Conseil fédéral, à charge pour lui de proposer une alternative sous la forme du modèle " juge d'instruction " et de rendre le modèle " ministère public " plus cohérent. Cette proposition a été rejetée par 143 voix contre 24. Contrairement à celle du Conseil des États, la longue discussion par article a donné lieu à quelques divergences d'opinion. La gauche et les Verts ont formulé diverses propositions de minorité, visant à renforcer la position de l'accusé et à développer les droits de la défense ainsi que la protection des droits fondamentaux ; ces propositions ont toutes été clairement rejetées. Par ailleurs, la majorité qui avait demandé la suppression de l'art. 317 (médiation) s'est imposée par 92 voix contre 75. Une minorité avait soutenu la version du Conseil fédéral.

Le projet a été adopté à une très large majorité (162 voix contre 3) à l'issue du vote sur l'ensemble.

Lors de l'élimination des divergences, le Conseil des États s'est à nouveau concentré sur la médiation. Il s'est rallié à la minorité de la commission, qui souhaitait laisser les cantons libres d'introduire une procédure de médiation. Cette proposition a également été acceptée, car plusieurs interventions ont indiqué l'existence de faits nouveaux à ce sujet, qui doivent encore être analysés. Une divergence a été maintenue également concernant les art. 365 et 367, afin d'étudier la pertinence d'une procédure simplifiée lorsque le prévenu reconnaît les prétentions civiles dans leur principe.

Le Conseil national a largement suivi les décisions du Conseil des États, à l'exception, à nouveau, de celles relatives aux art. 316 et 317 portant sur la médiation. Il a suivi la proposition de la majorité de la commission, qui demandait la suppression de l'art. 317. Le Conseil national a en revanche ajouté un al. 5 à l'art. 316, permettant au ministère public d'ordonner une médiation avec l'accord des deux parties.

Le Conseil des États s'est finalement rallié au Conseil national et a supprimé l'art. 317 ; il a cependant créé une nouvelle divergence en décidant de supprimer l'art. 316 al. 5, que le Conseil national avait ajouté.

Le Conseil national a suivi la Chambre haute par 99 voix contre 73.

Au vote final, la loi a été adoptée au Conseil des États par 35 voix contre 0 et au Conseil national par 175 voix contre 11.

Projet 2

Au Conseil des États, Hansheiri Inderkum (CEg, UR), rapporteur de la commission, a rappelé que le projet de procédure pénale applicable aux mineurs (PPMin) avait été remanié et que les nouvelles propositions formulées par le Conseil fédéral figuraient aussi dans le dépliant. Après un bref débat, l'entrée en matière a été décidée sans opposition.

Conformément à une proposition de Hans Altherr (RL, AR), le délai prévu à l'art. 10 a été raccourci. Le conseil a par contre rejeté, après des débats animés, une autre proposition Hans Altherr qui visait à supprimer un instrument reconnu au niveau international et défini à l'art. 14 : l'autorisation pour le prévenu mineur de faire appel à une personne de confiance. Après de vives discussions, le Conseil des États a rejeté la proposition de la majorité qui visait à biffer l'art. 18 de la PPMin réglant la question de la médiation. À l'art. 44, le conseil s'est prononcé en faveur d'une participation des parents aux frais d'exécution qui irait plus loin que celle que propose le Conseil fédéral. Pour le reste, le Conseil des États s'est rallié à l'avis de sa commission, qui avait proposé l'adoption de la majorité des nouvelles propositions du Conseil fédéral.

Au Conseil national, l'entrée en matière a également été décidée sans opposition, à l'issue d'un bref débat. Au cours de la discussion par article, une minorité Kurt Fluri (RL, SO) s'est opposée avec succès à l'inscription dans la loi d'une obligation de célérité (art. 4, al. 5). Par contre, une minorité Anita Thanei (S, ZH) a proposé en vain d'adhérer à la version du Conseil des États pour maintenir l'autorisation de recourir à une personne de confiance tel que le prévoit l'art. 14. À l'instar du Conseil des États, le Conseil national a par ailleurs rejeté une proposition de minorité Lukas Reimann (V, SG) visant à biffer l'art. 18 (médiation). S'agissant des droits de la défense (art. 24), deux propositions de minorité ont été déposées par la droite, et deux autres, par la gauche. Le Conseil national a adopté la proposition de la minorité III emmenée par Kurt Fluri (RL, SO), selon laquelle le prévenu mineur doit obligatoirement avoir un défenseur s'il est passible d'une privation de liberté de plus de 3 mois. En ce qui concerne l'art. 25d, al. 2, le conseil a décidé de supprimer la possibilité d'imputer sur la peine, au titre de détention provisoire, l'observation institutionnelle. Se ralliant à la majorité de sa commission, le Conseil national a ensuite adopté l'art. 33, al. 1, let. c (compétence du tribunal des mineurs). Enfin, suivant la proposition d'une minorité II représentée par Kurt Fluri (RL, SO), il a biffé l'al. 6 de ce même article.

Le Conseil des États a décidé de maintenir la possibilité prévue à l'art. 14 de faire appel à une personne de confiance. Il s'est également opposé aux décisions prises par le Conseil national relativement aux art. 24, let. a, et 25d, al. 2. L'art. 33, enfin, a lui aussi donné lieu à quelques divergences mineures.

En ce qui concerne l'art. 25d, al. 2, le Conseil national s'est rallié à la position du Conseil des États, après avoir procédé à une adaptation d'ordre rédactionnel à l'art. 25b, al. 2. Pour ce qui est de l'art. 14, il a par contre décidé de maintenir sa décision initiale : par 83 voix contre 58, les députés ont adhéré à une proposition qu'avait déposée une minorité emmenée par Kurt Flury (RL, SO) et qui visait à supprimer la possibilité, pour le prévenu mineur, de faire appel à une personne de confiance.

Les membres du conseil ont en outre une nouvelle fois débattu de la question portant sur la durée à partir de laquelle la peine dont est passible le prévenu mineur nécessite impérativement qu'il ait un défenseur (art. 24, let. a). Une minorité emmenée par Anita Thanei (S, ZH) souhaitait se rallier à la décision du Conseil des États et prévoir ainsi dans la loi l'obligation, pour le prévenu mineur, d'être défendu dès lors qu'il serait passible d'une privation de liberté de plus de quatorze jours ou d'un placement. Le Conseil national a fini par adopter, par 98 voix contre 61, la proposition de la majorité de la commission, selon laquelle la privation de liberté dont était passible le prévenu devait désormais dépasser un mois pour que celui-ci ait l'obligation d'être défendu.

Enfin, la Chambre basse a décidé, par 102 voix contre 57, de maintenir sa décision relative à l'art. 33, al. 1, let. b et c, au détriment de la proposition d'une minorité également emmenée par Anita Thanei. Les députés soutenant cette proposition souhaitaient que le conseil se rallie, à l'al. c, à la nouvelle proposition du Conseil fédéral : celle-ci prévoyait que le tribunal des mineurs jugerait en première instance les infractions pour lesquelles la peine privative de liberté entrant en ligne de compte serait supérieure à trois mois.

Si le Conseil des États s'est rallié aux décisions de la Chambre du peuple concernant l'art. 24, let. a, et l'art. 25b, al. 2, il a cependant décidé de maintenir sa position aux art. 14 et 33, al. 1, let. b et c.

Le Conseil national campant lui aussi sur ses positions, il a fallu convoquer une

conférence de conciliation. Celle-ci a proposé aux deux Chambres de se rallier, pour les deux articles concernés, aux décisions du Conseil des États : la possibilité, pour le prévenu mineur, de faire appel à une personne de confiance serait ainsi intégrée à la PPMin (art. 14) et le tribunal des mineurs jugerait en première instance les infractions pour lesquelles une amende de plus de 1000 francs ou une peine privative de liberté de plus de trois mois entreraient en ligne de compte (art. 33, al. 1, let. b et c). Le rapporteur de la commission, Daniel Jositsch (S, ZH), a rappelé qu'un éventuel rejet de la proposition de la conférence de conciliation signifierait que la procédure pénale applicable aux mineurs ne verrait pas le jour, ce qui se révèlerait problématique dans la perspective de l'introduction d'une procédure pénale unifiée au niveau fédéral.

Après avoir rejeté une proposition déposée par Yves Nidegger (V, GE), qui invitait l'assemblée à rejeter la proposition de la conférence de conciliation, le Conseil national a adopté cette dernière par 116 voix contre 51. Quant au Conseil des États, il a lui aussi avalisé la proposition de la conférence de conciliation.

Au vote final, la loi a été adoptée au Conseil des États par 43 voix contre 0 et au Conseil national par 135 voix contre 59.