Wortlaut

Le Conseil fédéral veut, sans base légale et dans un empressement qui ne l'honore guère, partager les actifs de la Banque nationale suisse avant que le peuple ne puisse se prononcer sur la clé de leur répartition.

Dans un communiqué du Département fédéral des finances (DFF), daté du 2 février, nous lisons ceci : "Selon le rapport publié en décembre par un groupe de travail composé de membres de l'Administration fédérale des finances et de la BNS ainsi que de représentants de la Conférence des gouvernements cantonaux et de la Conférence des directeurs cantonaux des finances à propos de la répartition des réserves d'or, le versement, à la Confédération et aux cantons, du produit de la vente des 1300 tonnes d'or de la BNS n'est réalisable qu'à partir du printemps 2006. Cela est dû au fait que, conformément à la loi sur la Banque nationale, ces actifs libres doivent figurer dans un premier temps à titre de recettes dans les comptes annuels ordinaires de la BNS. Le résultat de l'exercice 2004 de la BNS, publié le 27 janvier 2005, ne mentionne pas encore les actifs libres comme bénéfices." Or, le 25 février, le DFF écrit, dans un nouveau communiqué, que "le produit de la vente de 1300 tonnes d'or de la Banque nationale suisse sera distribué en tant que bénéfices, à partir de mai 2005, à raison d'un tiers à la Confédération et de deux tiers aux cantons."

1. Dans ces conditions, comment le Conseil fédéral explique-t-il qu'il ait dit, au début de février, que le versement du produit de la vente d'or ne serait réalisable qu'au printemps 2006, alors que trois semaines plus tard le DFF annonçait qu'il serait distribué en mai de cette année ?

2. Dans le message sur le projet rejeté par le Conseil des États (et dans la réponse donnée à la motion Merz), il "avait exclu que le capital soit réparti, faute de légitimation démocratique, selon la clé applicable aux bénéfices nets de la BNS" (cf. FF 2003 5604). En quoi la situation juridique a-t-elle changé pour qu'il ait un avis complètement différent depuis lors ?

3. En 2002, il écrivait ceci dans la brochure des Explications remises aux électeurs : "Un double non ne serait pas une solution. Au cas où ni l'initiative ni le contre-projet ne recueillerait une majorité, il ne serait pas possible, dans l'immédiat, d'utiliser les réserves d'or à une autre fin. Toute réaffectation requiert une nouvelle base constitutionnelle ou légale. Le débat devrait donc repartir à zéro." Quelle valeur ces déclarations écrites ont-elles, sachant qu'il distribuera quand même 21,1 milliards de francs sans prendre de décision qui pourrait faire l'objet d'un référendum ?

4. Il a toujours été d'avis que l'utilisation de l'or excédentaire de la BNS devait faire l'objet d'une décision démocratique. Il a, à cet effet, présenté plusieurs modifications de la Constitution et reconnu partant qu'il fallait absolument une base légale formelle. Sur quelle base de ce type se fonde-t-il pour distribuer les actifs libres de la BNS sans consulter le Parlement ni attendre le verdict du peuple ?

5. Connaît-il un exemple dans l'histoire du Parlement où la décision de non-entrée en matière d'une chambre aurait servi de base légale à la distribution d'actifs libres d'un montant atteignant plusieurs milliards de francs ?

6. Si l'on prétend, comme le fait le DFF, que les actifs libres de la BNS sont des gains accumulés à verser en vertu de l'art. 99, al. 4, Cst. et des articles 30 et 31 LBN (ce que les auteurs de la présente réfutent), alors la façon de procéder dudit département n'est rien d'autre que la tentative avérée de priver l'initiative populaire du maximum de sa substance. Qu'est-ce qui pousse le Conseil fédéral à mener une action de court-circuitage, à créer des faits nouveaux dans une question où le peuple est à deux doigts de se prononcer, ainsi que le veut le droit actuel régissant l'initiative ? Le gouvernement aurait-il des problèmes avec les droits populaires ?

7. À l'art. 31, al. 2, LBN, il est dit : "Le département et la Banque nationale conviennent pour une période donnée du montant annuel du bénéfice versé à la Confédération et aux cantons, dans le but d'assurer une répartition constante à moyen terme." Les versions allemande "mittelfristig zu verstetigen" et italienne "distribuzione costante a medio termine" ne disant rien d'autre, comment interprète-t-il les termes "constant" et "à moyen terme"? Ce dernier n'est-il pas synonyme de trois ou quatre à six ou sept ans pour tout économiste ? A moins qu'une période de trois mois - arrêtée par le DFF soutenu par la BNS - ne tombe aussi dans cette catégorie ? Et pendant que nous y sommes, "constant" pourrait-il vouloir dire : bénéfice de 24 milliards de francs une année, de 2 à 3 milliards de francs les années suivantes ? En admettant que la répartition des bénéfices soit "constante" sur cinq ans, leur montant total ne devrait-il pas se fixer entre 5 et 6 milliards de francs au maximum par année ?

8. Si le Conseil fédéral juge que l'art. 31, al. 2, LBN n'est pas applicable, comment le justifie-t-il et sur quelle autre base légale se fonde-t-il pour verser le produit total de la vente d'or excédentaire en un trimestre ? S'il juge par contre qu'il n'y a pas eu non-respect de l'article en question, est-il prêt à demander très rapidement une expertise à un groupe de juristes indépendants ?

9. Le Conseil fédéral fait dire aux auteurs de l'initiative populaire "Bénéfices de la Banque nationale pour l'AVS" que leur initiative ne concerne que les gains à venir et non pas les gains enregistrés jusqu'ici. Or, le Comité pour la sécurité AVS (COSA) n'a jamais fait de déclarations allant dans ce sens. Quelles preuves, écrites ou orales, a-t-il à présenter pour affirmer que le comité d'initiative interprète à tort le texte dont il est l'auteur ?

Le COSA a toujours pensé que l'initiative réglerait la clé de répartition de tous les bénéfices. Il n'a accepté qu'une seule exception : pour les réserves excédentaires, à condition qu'il existe pour elles une base légale à part, comme l'initiative de l'UDC sur l'or en aurait créé une, par exemple. Il estime toutefois qu'il n'y a à l'heure actuelle aucune base légale entrée en force qui autorise la distribution du produit de la vente d'or excédentaire, raison pour laquelle ce n'est pas ce produit qui devrait être distribué, mais bien son revenu (environ 1 milliard de francs par an), lequel devra être attribué selon la clé de répartition que le peuple acceptera en novembre prochain.

10. Sachant que le versement des actifs libres entamera la crédibilité du franc suisse, le Conseil fédéral estime-t-il qu'il devra à l'avenir s'abstenir d'opérer toute nouvelle réduction de la substance de la BNS ? Quels arguments fait-il valoir ici en particulier ?

Stellungnahme des Bundesrates

1. La Banque nationale suisse (BNS) a publié, le 28 janvier 2005, les chiffres relatifs à son bilan, bénéfice annuel compris. Comme le Conseil fédéral n'a décidé que le 2 février 2005 que le produit de la vente des réserves d'or pouvait être distribué sans problème à la Confédération et aux cantons, la contre-valeur des 1300 tonnes d'or, soit quelque 21 milliards de francs, n'apparaît pas dans les résultats de l'exercice publiés à fin février. Des éclaircissements ont permis de conclure qu'un versement fondé sur les résultats de l'exercice 2004 est possible, même si les chiffres du bilan ont déjà été publiés. Le manuel suisse d'audit indique en effet que les événements qui se sont produits avant l'établissement des comptes annuels et qui ont été publiés après le jour de la clôture du bilan doivent être pris en considération, pour autant qu'ils se soient produits avant la clôture du bilan. Or la décision du 16 décembre 2004, par laquelle le Conseil des États refusait une seconde fois d'entrer en matière, constitue un tel événement. La décision du Conseil fédéral du 2 février 2005 n'a fait qu'entériner la décision de non-entrée en matière du 16 décembre 2004. En outre, une mise en oeuvre rapide de la distribution de l'avoir en or permet de résoudre le problème que pose le double rôle joué par la BNS, qui assume la fonction d'autorité monétaire, d'une part, et celle de gérante de fortune, d'autre part.

2./3. Durant la campagne précédant la votation de septembre 2002, le Conseil fédéral a bel et bien rappelé que toute nouvelle affectation des réserves d'or requérait une base constitutionnelle ou juridique. Or le versement de ces réserves, qui se fonde sur le droit en vigueur, ne représente aucune nouvelle affectation. En revanche, une base constitutionnelle serait nécessaire pour appliquer une solution s'écartant du droit des cantons à recevoir une part des réserves d'or ; en ce qui concerne une utilisation affectée de la part revenant à la Confédération, celle-ci requerrait la création d'une base constitutionnelle. En outre, le Conseil fédéral a tenu sa promesse de ne pas procéder à une simple distribution de l'avoir en or en cas de double non, en présentant son message du 20 août 2003 concernant l'utilisation des 1300 tonnes d'or de la BNS (FF 2003 5597).

4. Le Conseil fédéral a soumis au Parlement un projet d'utilisation des 1300 tonnes d'or. En décidant de ne pas entrer en matière, le Conseil des États a provoqué l'échec du projet. L'idée de modifier la clé actuelle de répartition et de définir une nouvelle affectation a donc été abandonnée. La conséquence logique du second rejet par le Parlement du projet sur l'or est l'application des dispositions légales en vigueur, lesquelles ont été adoptées démocratiquement.

5. La distribution de l'avoir en or se fonde non pas sur la décision de non-entrée en matière, mais sur l'art. 99, al. 4, Cst. et l'art. 31, al. 2, LBN. Sur de nombreux plans, la distribution de la contre-valeur de 1300 tonnes d'or revêt un caractère unique sans précédent. Il n'est toutefois pas rare que l'échec d'un projet et, par conséquent, l'absence de définition d'une nouvelle affectation, engendre un accroissement de la marge de manoeuvre budgétaire.

6. Le Conseil fédéral a pris sa décision concernant la distribution de l'avoir en or à la suite de l'échec de son projet devant le Parlement en décembre 2004. Ajourner cette décision dans l'optique de la votation sur l'initiative COSA n'aurait pas été possible. En effet, une initiative ou d'autres interventions politiques pendantes ne peuvent guère déployer des effets anticipés car, selon leur contenu, celles-ci pourraient entraver les mécanismes économiques ou politiques du pays. Si, dans un tel cas, le Conseil fédéral avait décidé d'attendre avant de se prononcer pour la distribution de l'avoir en or, il aurait indirectement permis à l'initiative COSA de déployer des effets anticipés, ce qui aurait créé un dangereux précédent. En outre, les auteurs de l'initiative COSA ont toujours indiqué clairement, avant l'échec du projet sur l'or, que leur initiative portait sur les futurs bénéfices de la BNS et non sur l'avoir en or.

7./8. Le contexte et l'objectif de l'art. 31, al. 2, LBN sont clairement définis dans le message concernant la révision de la loi sur la Banque nationale. Les revenus annuels de la BNS fluctuent très fortement d'une année à l'autre, notamment à cause de la variation, en fonction des taux d'intérêt et des taux de change, de la valeur des actifs. Si la BNS distribuait son bénéfice effectivement réalisé ou, en cas de pertes, suspendait une telle distribution d'une ou deux années, l'établissement d'un plan financier rationnel deviendrait impossible pour la Confédération et les cantons. C'est pourquoi, notamment à la demande des cantons, la BNS distribue un montant annuel lissé prélevé sur le résultat de l'exercice concerné. La disposition légale dont il est ici question n'a donc pas été créée pour des raisons monétaires. Elle a pour objectif unique d'améliorer la prévisibilité des recettes dans l'intérêt de la Confédération et des cantons.

En ce qui concerne l'avoir en or, dont la constitution et la distribution constituent des faits uniques, le besoin d'une répartition constante et prévisible ne se présente pas. Pour les cantons, une répartition constante rendrait au contraire plus difficile une affectation de l'avoir à une réduction de leur dette. Par conséquent, cet article n'empêche aucunement une distribution de l'avoir.

De même, cette disposition ne stipule d'aucune manière que le DFF et la BNS ne peuvent conclure une convention sur la distribution des bénéfices que si celle-ci a pour objectif une répartition constante à moyen terme. S'il s'agit, comme c'est le cas en l'occurrence, de la distribution unique d'un montant important, il devient nécessaire de convenir d'un échelonnement dans le temps, de manière à permettre à la BNS de neutraliser la création de monnaie résultant de la distribution, par le biais d'opérations sur le marché monétaire.

9. Le Comité pour la sécurité AVS déclare sur son site Internet : "Notre initiative ne touche pas les avoirs en or de la BNS. Ces avoirs excédentaires peuvent être affectés à l'AVS ou à d'autres tâches." Le président du comité, Monsieur Rudolf Rechsteiner, a fait des déclarations analogues lors des séances du comité, au cours desquelles il a notamment soutenu que les auteurs de l'initiative n'avaient pas pour objectif un transfert de l'avoir en or hors de la BNS.

10. Il incombe à la BNS de déterminer le niveau requis des réserves monétaires. La BNS estime qu'elle disposera, après la distribution des 1300 tonnes d'or et la suppression de la réserve de stabilisation, d'un niveau de réserves approprié pour mener sa politique monétaire.

Réponse du Conseil fédéral.