Wortlaut

Le Conseil fédéral est chargé d'examiner comment il pourra accorder de manière durable la protection prioritaire dont bénéficient les biens d'un État étranger en vertu du droit international public, s'il attendra la prochaine révision de la loi sur la poursuite pour dettes et la faillite pour introduire l'examen préalable de la réciprocité par la Direction du droit international public du Département fédéral des affaires étrangères ou si, sans attendre la révision, il enverra une circulaire aux cantons.

Begründung

Les relations extérieures de la Suisse sont obérées depuis des générations par les séquestres de biens d'États étrangers. Il y a plus de cent ans qu'une interprétation tendancieuse de la pensée de Montesquieu, loin de prôner la séparation des pouvoirs à laquelle ce dernier aspirait, a permis au pouvoir judiciaire, par une action contestable, nuisible à la collectivité et proprement intolérable, de s'immiscer dans le domaine de la politique extérieure, chasse gardée du pouvoir exécutif.

En 1918, le Conseil fédéral avait "interdit de frapper de séquestre les biens d'États étrangers ou de prendre à leur égard des mesures d'exécution forcée, pour autant que ces États accorderaient la réciprocité". Dans le message qu'il avait envoyé aux chambres à l'appui du projet de loi, il mentionnait "qu'il avait dû prononcer même la main-levée de mesures qui avaient été ordonnées par des tribunaux suisses, contrairement à l'arrêté en question", enfin que "le droit fondamental de l'État à l'indépendance (avait) pour conséquence qu'aucun État ne (pouvait) être soumis à la juridiction ou à des mesures d'exécution forcée d'un autre État". (FF 1923 I 417). D'où l'article 1er du projet de loi : "Un séquestre ou toute autre mesure destinée à assurer une exécution forcée ne peut, en aucun cas, être ordonné à l'égard d'un État étranger, si cet État accorde la réciprocité."

Le rapporteur de la commission du Conseil des États avait réaffirmé l'idée que le principe que le Conseil fédéral et la commission voulaient inscrire dans la législation était déjà reconnu par les peuples et qu'il continuerait à être appliqué par la Confédération sur son territoire, enfin que les autorités suisses continuaient à croire que le droit international leur interdisait de faire séquestrer les biens d'un État étranger sis sur notre territoire ou de les soumettre à une quelconque mesure d'exécution forcée (cf. BSt. 1926 E 18).

Or, depuis il s'est produit ce qu'on redoutait : il n'y a aucune garantie que les tribunaux appliquent ce principe non écrit, et s'ils ne l'appliquent pas, le Conseil fédéral sera de nouveau confronté aux interrogations suivantes : Que faire ? Dois-je lever les jugements ? (cf. BSt. 1925 N 421).

Les directives figurant, par exemple, dans la motion Früh 84.400, "Sauvegarde de la souveraineté helvétique" (BO 1985 N 1367) restent valables - même si c'est en sens inverse. Et le Conseil fédéral serait mal avisé, sous prétexte de séparation des pouvoirs, de favoriser le non-respect des principes et des intérêts de l'État susmentionnés (www.solami.com/staatseigentum.doc). Aussi faut-il faire concorder les dispositions correspondantes de la LP (art. 271ss.) avec les intérêts légitimes des créanciers, avec le droit international et avec les intérêts de la Suisse qui sont en jeu. L'examen préalable par le DFAE du droit de réciprocité devrait redevenir l'instrument juridique idoine. En attendant qu'il soit inscrit un jour peut-être dans la LP, on pourrait compléter en conséquence la circulaire du DFJP du 8 juillet 1986 sur le sujet (Walter ; SchKG 1997, p. 659).

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose de rejeter le postulat.

Stellungnahme des Bundesrates

En chargeant le Conseil fédéral d'examiner comment accorder de manière durable la protection prioritaire dont bénéficient les biens d'un État étranger en vertu du droit international public, le postulat part de la thèse selon laquelle actuellement en Suisse, les biens d'un État étranger ne sont pas suffisamment protégés. Le postulat s'appuie sur l'arrêt du Conseil fédéral de 1918 ainsi que sur un projet de loi datant de 1923 qui régissaient la question du séquestre et des mesures d'exécution forcée à l'égard des biens d'États étrangers dans une optique héritée d'un état de guerre. De même en 1939, le Conseil fédéral édictait des dispositions selon lesquelles le séquestre des biens d'un État étranger ne pouvait être imposé qu'avec l'accord du Conseil fédéral. Selon la pratique de l'administration fédérale et dans la mesure où cette dernière est en mesure de juger de la pratique des tribunaux, on ne connaît néanmoins actuellement aucun cas permettant de conclure que fréquemment en Suisse, les biens d'États étrangers font l'objet de mesures d'exécution forcées non conformes au droit international public.

Même si le prétendu problème était encore d'actualité, la protection juridique applicable en Suisse aux biens d'États étrangers est entièrement garantie. Il convient de différencier les actions qu'un État entreprend en tant qu'État souverain ("acta jure imperii"), de celles qui peuvent aussi être accomplies par un particulier ("acta jure gestionis"). Selon la pratique en vigueur, et par analogie au caractère de norme coutumière de l'immunité des États, les tribunaux accordent l'immunité dans le premier cas et la refusent dans le second. Cela concerne non seulement l'immunité de juridiction, mais aussi l'immunité d'exécution. Deux autres garanties relevant du droit international public entrent aussi en ligne de compte pour ce qui est de la procédure d'exécution : il faut que la créance pour laquelle le séquestre est requis soit rattachée de manière suffisante avec la Suisse (Binnenbeziehung/lien juridique suffisant avec la Suisse) et que l'objet du séquestre ne serve pas à des buts relevant de l'exercice de la puissance publique. Le droit applicable en matière d'exécution forcée est soumis à ces conditions de droit international public sans les mentionner expressément en détail (cf. art. 30a et art. 92 al. 1 ch. 11 LP, également applicables à la procédure de séquestre). Les dispositions citées ont été introduites à l'occasion de la révision de la LP en 1997. Le tribunal qui prononce le séquestre tout comme l'office des poursuites doivent les respecter. Les circulaires, citées dans le postulat, du Département fédéral de justice et police aux gouvernements cantonaux des 26 novembre 1979 et 8 juillet 1986 relatives à l'immunité des États étrangers quant à la juridiction et à l'exécution demeurent par ailleurs applicables.

Dans le cadre de la révision citée de la LP, il a été question d'une procédure intermédiaire dans laquelle le Département fédéral des affaires étrangères aurait examiné, avant l'exécution, l'éventualité d'une ordonnance de séquestre sous l'angle de sa conformité au droit international public. Cette option a néanmoins été laissée de côté, essentiellement parce que la révision renforçait de manière considérable la protection du débiteur frappé d'un séquestre à l'aide de moyens de droit incisifs (introduction de l'opposition au séquestre en remplacement de l'action en suppression, par trop compliquée). Le nouveau droit du séquestre a rencontré un accueil très favorable dans la pratique.

Enfin, le Tribunal fédéral (cf. ATF 113 Ia 172) autorise le recours de droit public d'un État étranger fondé sur l'art. 84, al. 1, let. c, OJ, pour violation de son immunité de juridiction ou de son immunité d'exécution, même si on ne peut se référer à un accord international. Un recours de droit public peut également être formé en vertu de l'art. 84, al. 1, let. d, OJ, car l'invocation de l'immunité que confère le droit international public implique la contestation de la compétence des autorités suisses.

À l'échelle internationale, la requête visant un examen de la réciprocité par le Département fédéral des affaires étrangères ne répondrait pas à l'état actuel du droit international régional pertinent pour la Suisse (Convention européenne du 16 mai 1972 sur l'immunité des États, RS 0.273.1). En outre, elle irait à l'encontre de l'évolution du droit au niveau universel. Lors de leur 59e Assemblée générale, les Nations Unies ont en effet adopté par consensus la "Convention des Nations Unies sur les immunités juridictionnelles des États et de leurs biens" (Résolution A/RES/59/38 du 16 décembre 2004) qui, tout comme la Convention européenne de 1972, ne prévoit pas d'exigence de réciprocité et définit les immunités conformément à la pratique actuelle de la Suisse.

En conclusion, que ce soit du fait de la situation juridique actuelle ou à la lumière de la pratique des tribunaux ou des autorités, rien n'indique qu'aujourd'hui en Suisse, des biens d'États étrangers soient insuffisamment protégés contre les mesures d'exécution forcées.

Le Conseil fédéral propose de rejeter le postulat.