Zusammenfassung

Message du 28 juin 2006 relatif au code de procédure civile suisse

Ausgangslage

Le droit civil matériel - codifié pour l'essentiel dans le CC et le CO - est unifié depuis plus d'un siècle. Il en va de même du droit suisse de l'exécution, s'agissant de prétentions pécuniaires et de sûretés à fournir. En revanche, le droit de procédure civile est resté morcelé. Chaque canton possède en effet son propre code de procédure et sa propre organisation judiciaire. Cette situation - unique en Europe - a de nombreux inconvénients : elle rend plus onéreuse et difficile la mise en oeuvre du droit matériel d'une part, et oblige d'autre part les cantons à des efforts d'adaptation chaque fois que le législateur fédéral édicte des prescriptions en matière de procédure civile. Tel est souvent le cas dans le cadre du droit privé social (p. ex. en droit de la famille, du bail, du travail et en matière de protection des consommateurs). Le droit fédéral de la concurrence, des biens immatériels et le droit privé économique, comprennent également un grand nombre de prescriptions procédurales, que les cantons ont dû transposer dans leur droit et adapter chaque fois en conséquence. La nécessité de codifier le droit de la procédure civile - comme la procédure pénale - au niveau fédéral est donc aujourd'hui généralement admise. Le peuple et les cantons ont accepté en 2000 une modification de la Constitution conférant cette compétence à la Confédération.

La justice suisse jouit certes d'une bonne réputation. Il n'empêche que chaque procès soulève les mêmes problèmes de fond : les moyens et les efforts consentis (longueur et coûts de la procédure) et le résultat (produit de l'exécution) sont souvent sans commune mesure entre eux. Un droit de procédure unifié devrait contribuer à améliorer la situation, bien que cela ne soit pas le seul facteur dont dépende l'efficacité d'une procédure. L'organisation de la justice et la mise à sa disposition des moyens financiers nécessaires sont également déterminantes. Il n'est également pas rare que le droit ne puisse être appliqué en raison de l'insolvabilité de la partie succombante. L'unification de la procédure ne permet certes pas de résoudre ce genre de problèmes mais sa nécessité n'en demeure pas moins évidente : elle contribuera à la transparence et à la prévisibilité des règles, rendra possible l'élaboration d'une jurisprudence unifiée et favorisera l'évolution du droit. Le code de procédure civile suisse est destiné à remplacer les 26 réglementations cantonales. Il règle la procédure devant les tribunaux cantonaux et l'arbitrage interne. La procédure en matière civile devant le Tribunal fédéral est réglée par la nouvelle loi sur le Tribunal fédéral, complétée par la loi fédérale de procédure civile fédérale.

Le projet repose sur les principes suivants :

- Il s'inspire le plus souvent de règles bien établies du droit de procédure cantonal, d'autant plus qu'elles ont trouvé leur expression théorique dans des ouvrages de doctrine faisant référence. La transcription de la tradition cantonale est également reconnaissable d'un point de vue formel, tant par la structure et la systématique que par la rédaction et la terminologie du projet.

- Les questions controversées du droit de procédure sont résolues dans le projet selon un compromis résultant de la pesée des intérêts qui s'opposent dans tout procès : ceux du demandeur, lequel aspire à une protection de son droit qui soit rapide, économique et durable et ceux du défendeur, qui revendique un large éventail des moyens de défense. La partie succombante veut des voies de recours efficaces, la partie qui a eu gain de cause réclame au contraire une exécution immédiate. Entre les deux, l'État et ses tribunaux chargés d'une part de rechercher la vérité matérielle et d'autre part de veiller au déroulement efficace du procès, restent dotés de moyens financiers limités et demandent à être déchargés. Dans ce conflit d'intérêts, le projet propose des compromis pragmatiques (p. ex. une réglementation équilibrée des faits et moyens de preuve nouveaux ou une procédure particulièrement rapide dans des cas clairs, ou encore la possibilité d'exécution malgré l'introduction d'un recours).

- L'organisation des tribunaux - et la réglementation de la compétence matérielle qui s'y rattache - reste de la compétence des cantons. Le code de procédure civile (CPC) se limitera donc à réglementer la procédure. Les cantons demeureront également compétents en matière de tarifs (frais de justice, honoraires d'avocats). Par contre, la répartition des frais et l'assistance judiciaire sont réglées dans le projet.

- Le droit unifié ne devrait pas entraîner de dépenses supplémentaires pour les cantons. Ils n'auront pas, en particulier, à instituer de nouveaux tribunaux. Ils restent libres d'établir des juridictions spécialisées - comme p. ex. des tribunaux de commerce, des baux ou des prud'hommes.

- Une place importante est réservée au règlement préalable ou extrajudiciaire des litiges. Aussi, les parties doivent-elles procéder à une tentative de conciliation ou se soumettre à une médiation avant de saisir le tribunal compétent. Le passage, en principe obligé, par cette étape devrait contribuer à décharger les tribunaux, d'une part, et à faciliter l'accès à la justice pour les parties (abaissement du seuil) d'autre part. Les cantons concernés pourront continuer de confier les tâches de conciliation au juge de paix, proche du citoyen. Les autorités de conciliation se verront de plus attribuer des compétences accrues (en particulier une compétence décisionnelle dans les litiges dont la valeur est peu élevée).

- Les différentes procédures prévues dans le projet permettront une application souple du droit de procédure, adaptée aux besoins de la pratique. À ce titre, la procédure ordinaire correspond au schéma classique d'un procès civil : elle est dominée par la maxime des débats et l'activité du tribunal y est limitée pour l'essentiel à la conduite formelle de la procédure. Le projet propose en outre une procédure simplifiée pour les petits litiges et pour les causes relevant du droit civil social. Cette procédure se distingue par un formalisme simplifié, par son caractère oral et par un rôle plus actif du juge. Bien qu'imprégné par la tradition cantonale, le projet n'en demeure pas moins ouvert aux innovations. Il suit ainsi, avec l'introduction de la médiation, un mouvement important, aussi bien en droit anglo-saxon qu'en droit continental. Les titres authentiques exécutoires faciliteront en outre la reconnaissance et l'application à l'étranger de titres établis en Suisse ; dans notre pays, elle devrait contribuer encore davantage à la décharge des tribunaux.

- Le projet écarte en revanche des institutions qui ne sont pas compatibles avec notre système juridique. C'est le cas de l'action de groupe (class action) du droit américain, qui suscite davantage de problèmes qu'elle n'en résout, tant sous l'aspect du droit de procédure que sous celui du droit de fond. La volonté de protéger des intérêts collectifs a été cependant prise en considération - par la notion de consorité ainsi que par l'action des organisations.

- Enfin, la nouvelle réglementation de l'arbitrage interne vise avant tout à renforcer la place arbitrale suisse.

Le droit de la procédure civile est en pleine mutation - grâce à l'élan novateur que lui donnent la doctrine et la jurisprudence. C'est pourquoi le projet prévoit que les cantons seront habilités à mener des projets pilotes, en particulier dans le but d'expérimenter des formes nouvelles de procédure. La pratique cantonale continuera ainsi d'apporter une contribution essentielle à l'évolution du droit de procédure. (Source : message du Conseil fédéral)

Verhandlungen

Au Conseil des États, le débat d'entrée en matière sur l'unification du droit de procédure civile a été bref. Le projet, une synthèse des 26 procédures cantonales, y a été salué unanimement. Franz Wicki (C, LU), président de la Commission des affaires juridiques, a qualifié le projet d' " historique ", et le conseiller fédéral Christoph Blocher a évoqué un véritable jalon dans la réforme de la justice, indiquant qu'une procédure unifiée rendra la justice plus efficace et constituera à ce titre un avantage d'implantation considérable pour la Suisse.

Dans la discussion par article, le Conseil des États a suivi dans une large mesure les projets du Conseil fédéral et les propositions de sa commission qui avaient été soutenues par ce dernier. L'action des organisations (art. 87), qui avait fait l'objet d'un débat intensif au sein de la commission d'experts et de la commission chargée de l'examen préalable, a été avalisée sans controverse.

Les opinions ont divergé sur le point de savoir s'il convenait d'institutionnaliser la médiation comme instrument de conciliation. Une majorité de la commission a proposé de supprimer les articles traitant de la médiation (210 à 215), non, selon Hansheiri Inderkum (C, UR), qu'elle s'oppose au principe de la médiation, mais parce qu'elle ne souhaite pas son institutionnalisation dans le cadre de la procédure civile. Le conseil a cependant approuvé, par 16 voix contre 16 et grâce à la voix prépondérante du président, la proposition de la minorité visant à reprendre ici le projet du Conseil fédéral. Le conseil a de ce fait adopté également la proposition de Thomas Pfisterer (RL, AG) visant à modifier le titre correspondant (" Conciliation par la médiation "). Cette décision a entraîné la suppression, aux articles 292 et 298, des alinéas portant sur la médiation volontaire.

Au vote sur l'ensemble, le conseil a adopté le projet par 24 voix contre 0.

Au Conseil national, le débat d'entrée en matière a pris plus de temps en raison de la proposition de renvoi au Conseil fédéral déposée par la minorité Pirmin Schwander (V, SZ), proposition qui visait à accorder davantage d'autonomie aux cantons en matière de réglementation. Les membres des autres groupes, y compris certains orateurs du groupe UDC, ont en revanche salué le projet et souligné l'importance de pouvoir s'appuyer sur un droit de procédure unifié. Après être entré en matière sans opposition, le conseil a rejeté la proposition de renvoi au Conseil fédéral par 129 voix contre 33.

Lors de la discussion par article, deux divergences sont apparues : le Conseil national a adopté une proposition de la minorité emmenée par Christa Markwalder Bär (RL, BE) visant à laisser les cantons libres d'instituer des tribunaux de commerce (art. 6), et une proposition de la commission visant à autoriser des personnes ne disposant pas d'un brevet d'avocat à participer à la procédure en matière de droit du bail ou de droit du travail (art. 66). S'agissant de la qualité pour agir des organisations (art. 87), le Conseil national s'est rallié à la version plus restrictive du Conseil des États. En ce qui concerne la procédure de conciliation, il a adopté deux propositions individuelles de Anita Thanei (S, ZH), qui souhaitait maintenir la pratique en vigueur en matière de droit du bail (art. 206 et 208).

Plusieurs propositions de minorité ont été déposées par des membres du groupe UDC qui ont tenté, en vain, d'empêcher l'inscription de la procédure de médiation (art. 210et suiv.) dans le code de procédure civile.

En ce qui concerne le droit de la preuve et le droit pour une partie d'invoquer des faits et moyens de preuve nouveaux, le Conseil national a adhéré à la version du Conseil fédéral (art. 226) qui autorise l'allégation de faits nouveaux et de nouvelles offres de preuves jusqu'à la fin des premières plaidoiries. Le Conseil national a par ailleurs accepté de justesse une proposition de la minorité Daniel Vischer (G, ZH) autorisant la présentation de faits nouveaux et de nouvelles offres de preuves devant l'instance de recours (art. 306).

Au vote sur l'ensemble, le conseil a adopté le projet par 123 voix contre 28.

Au Conseil des États, le rapporteur de la commission, Claude Janiak (S, BL), a indiqué que la commission proposait de se rallier pour l'essentiel aux décisions du Conseil national, mais qu'elle souhaitait toutefois que le conseil maintienne ses décisions sur certains points, notamment la procédure d'expulsion dans le droit de bail et la procédure probatoire. Considérant que la question de la procédure d'expulsion est déjà réglée à l'art. 253 du code de procédure civile, le Conseil des États a biffé l'art. 195, al. 2 proposé par le Conseil national qui reprend le contenu de l'art. 274g CO.

Concernant la procédure probatoire, il s'agissait de déterminer les conditions permettant une modification de la demande et la présentation de faits et de moyens de preuve nouveaux et de fixer une limite temporelle au-delà de laquelle elles ne seraient plus autorisées (art. 223bis s.). La Chambre haute a maintenu sa position en faveur de la fixation d'une limite temporelle claire, au-delà de laquelle l'allégation de faits nouveaux et de nouvelles offres de preuves ne serait plus autorisée. La ministre de la justice Eveline Widmer-Schlumpf s'est également prononcée en faveur de cette solution.

Lors de la procédure d'élimination des divergences, le Conseil national s'est rallié, sur la plupart des points, aux décisions du Conseil des États. Certaines divergences ont toutefois donné lieu à des débats prolongés au cours desquels différentes minorités ont tenté en vain de faire adopter leurs propositions. S'agissant de la question du délai pendant lequel il est possible de modifier la plainte et de présenter des faits et moyens de preuve nouveaux, plusieurs propositions de minorité émanant de la gauche ont échoué. Les députés qui les soutenaient voulaient rétablir la version du Conseil fédéral. C'est finalement une proposition de compromis formulée par la commission qui l'a emporté, selon laquelle des faits et moyens de preuve nouveaux peuvent encore être admis aux débats principaux sous certaines conditions (art. 225 al. 2).

À l'art. 314, al. 1, la proposition de la majorité de la commission prévoyait que l'appel pourrait contenir de nouvelles allégations, offres de preuve, contestations et exceptions. Une minorité emmenée par Kurt Fluri (RL, SO) souhaitait se rallier à la décision du Conseil des États de ne pas autoriser la répétition de toute la procédure en deuxième instance, invoquant le respect de la procédure, d'une part, et le principe de célérité, d'autre part. Cette proposition a obtenu l'appui de la conseillère fédérale Eveline Widmer-Schlumpf, qui a souligné que l'octroi d'un droit illimité d'invoquer des faits et moyens de preuve nouveaux devant l'instance supérieure discréditerait la procédure en première instance et encouragerait l'inexactitude. Par 85 voix contre 83, soit à une très courte majorité, les députés ont adopté la proposition de la minorité. Sur la question de la suspension des délais (art. 143, al. 2, let. b), la Chambre basse a décidé de maintenir sa décision et de biffer ainsi la disposition prévoyant qu'il n'y aurait pas de suspension des délais en cas de procédure simplifiée. Elle a également maintenu sa position quant au déroulement des débats principaux (art. 224) et à l'administration des preuves (art. 227).

Le Conseil des États s'est pour sa part rallié aux décisions du Conseil national sur tous les points où subsistaient encore des divergences.

Au vote final, la loi a été adoptée par 43 voix contre 0 au Conseil des États et par 187 voix contre 0 au Conseil national.