Zusammenfassung

Rapport du Conseil fédéral du 13 septembre 2006 consécutif aux interventions 02.3464, 04.3441 et 05.3003: L'externalisation et la gestion de tâches de la Confédération (Rapport sur le gouvernement d'entreprise)

Ausgangslage

L'absence de critères uniformes applicables à l'externalisation de tâches vers des entités de la Confédération devenues autonomes, ainsi que les divergences souvent marquées dans la forme juridique et la gestion de ces entités, se heurtent à une insatisfaction croissante. Le Parlement a donc demandé de meilleures bases pour l'externalisation de tâches et pour une gestion plus uniforme des entités devenues autonomes. Le Conseil fédéral répond à cette demande dans le rapport. Celui-ci fournit tout d'abord, au moyen d'une typologie des tâches, une base décisionnelle fondée sur des critères uniformes pour l'externalisation de tâches vers des entités de la Confédération devenues autonomes. Cette typologie idéale répartit les diverses tâches de la Confédération entre les quatre types de tâches suivants :

- Les tâches ministérielles regroupent en premier lieu les tâches liées à la préparation des dossiers politiques (p. ex. élaboration de la législation), ainsi que toutes les prestations relevant clairement de la puissance publique et pouvant souvent impliquer d'importantes interventions dans les droits fondamentaux (p. ex. défense nationale). Ces tâches ne se prêtent pas à l'externalisation, et leur exécution incombe à l'administration fédérale centrale.

- Les prestations à caractère monopolistique concernent entre autres les domaines de la formation, de la recherche et de la culture. Ce sont des tâches constituant clairement des prestations, mais pour lesquelles il n'existe pas de marché à proprement parler. Elles se prêtent à l'externalisation lorsque le besoin de coordination est quasiment inexistant et que le potentiel de synergies avec d'autres tâches de la Confédération se révèle moindre. En raison de l'absence de régulation par le marché et du soutien financier parfois considérable de la Confédération, il convient d'exercer, malgré l'externalisation, une influence politique appropriée sur les entités devenues autonomes et sur l'exécution des tâches.

- Les tâches de surveillance de l'économie ou de la sécurité comprennent des tâches de régulation, telles que celles qu'accomplissent la Commission fédérale des banques, la ComCom, Swissmedic, la COMCO ou encore le régulateur postal. Ces tâches doivent être externalisées, notamment en raison de l'indépendance requise pour leur exécution.

- Les prestations fournies sur le marché regroupent des prestations d'infrastructure, comme celles que fournissent par exemple la Poste et les CFF. La réussite commerciale des entités chargées de ces tâches requiert une externalisation. Les prestations préalables dont l'administration fédérale centrale a besoin pour exécuter ses tâches (informatique, biens immobiliers, etc.) ne sont pas classées dans la typologie des tâches. Pour ces "prestations internes", la question qui se pose n'est pas celle de l'externalisation mais celle de savoir s'il convient de les réaliser à l'interne ou de les acheter sur le marché ("make or buy").

Le présent rapport expose 28 principes directeurs portant sur huit aspects suivants de la gestion des entités devenues autonomes : forme juridique, organes, représentants de la Confédération, responsabilités, compétences particulières, objectifs stratégiques, contrôle et haute surveillance, finances et impôts. Un rapport explicatif de l'Administration fédérale des finances (AFF) concernant le rapport du Conseil fédéral sur le gouvernement d'entreprise examine dans le détail l'importance de chacun de ses aspects et leurs particularités actuelles, passe en revue les principes directeurs et les justifie.

Ces principes directeurs sont appliqués aux trois types de tâches se prêtant à une externalisation, puis organisés en un modèle de gestion spécifique à chaque type de tâches. En principe, l'établissement de droit public est la forme d'organisation qui convient aux entités fournissant des prestations à caractère monopolistique ou exécutant des tâches de surveillance de l'économie ou de la sécurité, tandis que la société anonyme de droit privé s'avère être la forme juridique adéquate pour les entités fournissant des prestations sur le marché. En sa qualité de propriétaire, le Conseil fédéral pilotera toutes les entités devenues autonomes par le biais d'objectifs stratégiques. En outre, son contrôle sur les établissements sera renforcé. Les principes directeurs et le modèle de gestion servent ici de référence. Ils contribuent à l'harmonisation du droit organisationnel et de la gestion des entités de la Confédération devenues autonomes, notamment dans le domaine des établissements, sans toutefois régler définitivement chaque cas particulier. Des écarts sont possibles dans des cas exceptionnels dûment justifiés. Les principes directeurs fournissent au Parlement une base importante pour l'exercice de la haute surveillance sur le Conseil fédéral.

De plus, le présent rapport expose en outre la répartition des rôles qui doit être adoptée au sein de la Confédération pour la gestion des entités devenues autonomes. Le Parlement arrêtera les bases légales pour l'externalisation de tâches, l'octroi de l'autonomie et le choix de la forme organisationnelle des entités de la Confédération. Il exercera en outre la haute surveillance et pourra réglementer, dans le cadre des arrêtés de financement, l'affectation des fonds de la Confédération mis à disposition des entités devenues autonomes (EPF, CFF, etc.). Le Conseil fédéral assume pour la Confédération la fonction de propriétaire. Il nommera entre autres le conseil d'administration ou le conseil d'institut ainsi que l'organe externe de révision, ou il fait valoir ses droits lors de l'assemblée générale ; il formule ses attentes à l'encontre du conseil d'administration ou du conseil d'institut sous la forme d'objectifs stratégiques dont il contrôlera la réalisation. La répartition des rôles interne à l'administration en matière de préparation et de coordination des affaires à l'intention du Conseil fédéral se base sur deux modèles :

- Le département concerné et l'AFF se répartissent les tâches de préparation et de coordination des questions relevant de la politique de propriétaire des entités fournissant des prestations sur le marché et des entités fournissant des prestations à caractère monopolistique, qui jouent un rôle important dans le budget fédéral (les EPF p. ex.). Dans le cadre de cette collaboration, le département concerné est notamment responsable de la préparation des questions de nomination, de l'élaboration des objectifs stratégiques et des travaux préparatoires en rapport avec le contrôle du Conseil fédéral. L'AFF est quant à elle responsable notamment des questions ayant trait aux caisses de pensions, aux ventes et achats d'actions, à la recapitalisation, aux directives financières et à la distribution des bénéfices. Le service non responsable collabore avec le service responsable.

- Le département concerné est le seul responsable de la préparation et de la coordination des questions relevant de la politique de propriétaire des entités fournissant des prestations à caractère monopolistique d'importance budgétaire modeste (IPI p. ex.), ainsi que des entités assumant des tâches de surveillance de l'économie ou de la sécurité. L'AFF doit obligatoirement être consultée pour les questions concernant la dotation en capital, la caisse de pensions, la responsabilité et la présentation des comptes. Elle se tient à disposition du département concerné pour toutes les autres questions, en qualité de centre de prestations et de compétences.

Le département concerné confie les affaires relevant de la politique de propriétaire à un service séparé, sur le plan organisationnel, des services qui assument des tâches de surveillance de l'économie ou de la sécurité ; si possible, ce service ne doit pas exercer d'activité en rapport avec la surveillance technique ou la commande de prestations.

Le rapport se termine par un aperçu de la suite des travaux. De par l'approbation de ce rapport par le Conseil fédéral, les principes de base et les principes directeurs qui y sont exposés feront office de directives. Ils devront être observés par l'administration pour préparer l'externalisation de tâches et l'octroi de l'autonomie juridique à des entités, à moins que des motifs dûment justifiés exigent que l'on s'en écarte.

Les principes directeurs devront aussi être appliqués aux entités déjà autonomes à ce jour. Sont en premier lieu concernées les entités dont la forme organisationnelle est actuellement en cours d'examen ou de révision, indépendamment du rapport. C'est notamment le cas de la CNA dans le cadre de la révision de la loi sur l'assurance-accidents ou de l'Institut suisse du droit comparé (ISDC) dans le cadre de la réforme de l'administration. En second lieu, les principes directeurs devront être appliqués principalement aux entités dont la gestion ou le contrôle nécessitent des ajustements.

(Source : message du Conseil fédéral)

Verhandlungen

Au Conseil national, les rapporteurs de la Commission de gestion (CdG) et de la Commission des finances (CdF) ont proposé de prendre acte du rapport et d'adopter les postulats portant sur le même thème. Cette proposition a également reçu l'aval des porte-parole des groupes. Par ailleurs, le Conseil fédéral a proposé de classer trois interventions parlementaires, arguant que le rapport permettait d'atteindre leurs objectifs. Le Conseil national a finalement pris acte du rapport et a adopté sans opposition les quatre postulats de commission ainsi que la proposition du Conseil fédéral.

Le Conseil des États a également pris acte du rapport, se ralliant ainsi à la proposition des deux commissions, et a décidé de classer les trois interventions parlementaires, conformément à la proposition du Conseil fédéral.