Wortlaut

Le 13 décembre 2002, les Chambres fédérales adoptaient la révision de la partie générale du Code pénal suisse. Cette révision devait entrer en vigueur le 1er janvier 2005. Par la suite, le Conseil fédéral a cependant décidé de reporter cette entrée en vigueur au 1er janvier 2006, puis au 1er janvier 2007 "au plus tôt". À l'appui de son revirement et de son refus de fixer la date d'entrée en vigueur d'une loi, le Conseil fédéral a invoqué "qu'il entend apporter quelques améliorations à la partie générale révisée du Code pénal avant l'entrée en vigueur de celle-ci". Il a également invoqué l'ampleur des travaux de mise en oeuvre.

L'Assemblée fédérale est l'organe compétent pour édicter le droit fédéral (art. 163 Cst.). Le Conseil fédéral doit pouvoir veiller à la mise en oeuvre des lois adoptées par l'Assemblée fédérale. Cette répartition des compétences est garantie par le principe de séparation des pouvoirs qui légitime l'intervention et l'activité des différents organes étatiques dans la genèse, l'adoption et la concrétisation des normes et fixe donc les limites respectives de l'activité législative de chaque organe.

Le principe de séparation des pouvoirs a valeur de norme constitutionnelle non écrite.

Le Conseil fédéral a donc non seulement le droit mais également le devoir de fixer l'entrée en vigueur des lois adoptées.

La compétence de fixer la date d'entrée en vigueur d'une loi adoptée n'a en effet pas pour but que cet acte soit remis en question pour des raisons politiques.

L'organe exécutif agit ainsi de manière arbitraire lorsqu'il tarde de manière indue à fixer la date de mise en vigueur d'une loi.

A moins que l'organe législatif n'autorise une date d'entrée en vigueur ultérieure, le Conseil fédéral doit fixer celle-ci au plus tard deux ans après l'acceptation de la loi (Office fédéral de la justice, Guide de législation : Guide pour l'élaboration de la législation fédérale, édition 2002, p. 76, no 197).

Un tel délai maximal est imposé tant par l'ordre public que par le respect de la volonté du Parlement et du peuple.

En 2003, lorsqu'il avait envisagé de fixer la date d'entrée en vigueur de la loi au 1er janvier 2005, le Conseil fédéral avait estimé que la mise en oeuvre nécessaire pourrait intervenir d'ici à cette date. Les problèmes de mise en oeuvre aujourd'hui invoqués ont donc trait à d'autres modifications que le Conseil fédéral entend ajouter de force à une loi déjà adoptée. Dès lors, des problèmes de mise en oeuvre étrangers à cette loi ne sauraient empêcher ou retarder son entrée en vigueur.

Le Conseil fédéral s'arroge des pouvoirs qu'il na pas : celui d'adopter ou de modifier une loi. En effet, s'il estime que celle-ci est mal formulée ou incomplète, il doit la faire entrer en vigueur et soumettre ensuite un projet de loi aux Chambres fédérales. Le fait de refuser de mettre en vigueur une loi décidée constitue une forme de prise en otage du législateur et du constituant.

Empêcher l'entrée en vigueur d'une loi sous le prétexte que son contenu ne plaît pas ou n'est pas adéquat avec la situation politique ou économique du moment n'est en effet rien d'autre qu'une manipulation de la loi et ainsi une atteinte à la démocratie.

Je prie le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Quand le Conseil fédéral entend-il s'en remettre à la décision des chambres et du peuple et, par conséquent, à quelle date fixer une fois pour toutes l'entrée en vigueur de cette loi promise pour le 1er janvier 2007 ?

2. Cette mise en application différée par le Conseil fédéral est de nature à léser des intérêts particuliers, raison d'ailleurs de la révision. Dans certains cas, ces dégâts peuvent être considérables. Qu'envisage le Conseil fédéral pour régulariser des situations délicates dues à cette carence ?

3. Le Conseil fédéral estime-t-il, au vu de ce qui précède, avoir fait preuve de la diligence nécessaire ?

Stellungnahme des Bundesrates

Généralités

La révision de la partie générale du Code pénal (PG-CP), adoptée par les Chambres fédérales le 13 décembre 2002 (FF 2002 7658), comprend également la modification des dispositions générales du Code pénal militaire (FF 2002 2494), ainsi que la nouvelle loi fédérale du 20 juin 2003 régissant la condition pénale des mineurs (DPMin ; FF 2003 3990). Étant donné que ces trois actes législatifs révisés sont en étroite relation, le législateur a décidé qu'ils devaient entrer en vigueur simultanément.

Eu égard à l'ampleur du projet, qui comprend quelques 300 articles, l'administration avait souligné lors des délibérations parlementaires déjà que les cantons, qui sont en grande partie compétents pour la mise en oeuvre des lois révisées, se verraient accorder le temps estimé nécessaire à leurs travaux d'adaptation. Dans un premier temps, le DFJP évoqua le 1er janvier 2005 comme date d'entrée en vigueur possible. Cependant, le Conseil fédéral ne prit encore aucune décision. Durant la deuxième moitié de l'année 2003, la Conférence des directeurs et directrices des départements cantonaux de justice et police (CCDJP) réclama, en se prévalant des travaux d'adaptation de très longue haleine, un report de la date d'entrée en vigueur d'au moins une année. L'ancienne cheffe du DFJP attendit la fin du délai référendaire (9 octobre 2003) relatif à la loi fédérale régissant la condition pénale des mineurs avant d'accepter la requête de la CCDJP.

Contrairement à ce qu'expose l'auteur de l'interpellation, le Conseil fédéral, respectivement le DFJP dans un premier temps, n'a pas entrepris les modifications ultérieures de la PG-CP révisée de son propre chef. Il n'a fait que réagir aux revendications exprimées par les autorités de poursuite pénale et une nouvelle fois par la CCDJP qui critiquaient violemment les dispositions révisées et exigeaient leur modification encore avant l'entrée en vigueur de la révision. La nouvelle disposition sur l'internement de sécurité adoptée par le Parlement était au coeur de la critique. Elle présentait le danger que de futurs criminels dangereux ne puissent plus être internés ou que des délinquants dangereux internés en vertu du droit actuel doivent être libérés. Fin octobre 2003, la Conférence des autorités de poursuite pénale de Suisse étaya, dans une résolution adressée aux autorités fédérales, sa demande de voir le projet de révision modifié de manière appropriée (cf. 03-31 Pétition de la CAPS, Internement des délinquants dangereux d'après le Code pénal révisé du 13 décembre 2002).

Au printemps 2004, le chef du DFJP a constitué un groupe de travail et lui a confié l'examen de cette demande, après que l'acceptation de l'initiative sur l'internement (art. 123a Cst.) du 8 février 2004 ait fait apparaître une raison supplémentaire de procéder à d'éventuelles modifications ultérieures de la PG-CP révisée. Les propositions de modification du groupe de travail ont été envoyées en consultation en automne 2004. Sur cette base, le Conseil fédéral adopta à la fin du mois de juin 2005 le message concernant les améliorations urgentes de la PG-CP. Afin que son entrée en vigueur ne soit pas reportée postérieurement au 1er janvier 2007, la question de la mise en oeuvre de l'initiative sur l'internement a tout d'abord été mise de côté, puis traitée dans un message séparé du 23 novembre 2005.

1. La majorité du Parlement a également reconnu la nécessité de modifier la PG-CP révisée encore avant son entrée en vigueur. Il adopta le projet y relatif le 24 mars 2006 (FF 2006 3431). Si aucun référendum n'est introduit à son encontre, le Conseil fédéral pourra, probablement durant l'été 2006, arrêter la date d'entrée en vigueur de la PG-CP et de la PG-CPM révisées, ainsi que de la nouvelle DPMin au 1er janvier 2007. Cette vaste révision pourrait ainsi déployer ses effets trois ans et demi après que le Parlement ait adopté son dernier élément, à savoir le DPMin.

2./3. Le Conseil fédéral a fait preuve de toute la diligence requise en reportant l'entrée en vigueur de la révision. En effet, le report du délai accordé aux cantons leur a donné le temps nécessaire à une adaptation de leur législation soigneuse et garante de la sécurité juridique. De plus, les correctifs de la PG-CP révisée ont permis d'éliminer un danger qu'on pouvait craindre pour la sécurité publique. Le report de l'entrée en vigueur ne provoque ainsi aucun dommage, il vise bien au contraire à l'éviter.

Réponse du Conseil fédéral.