Ausgangslage

Le 9 février 2003, le peuple et les cantons ont accepté à une nette majorité l'arrêté fédéral du 4 octobre 2002 relatif à la révision des droits populaires, approuvant du même coup l'outil de l'initiative populaire générale.

Depuis lors, le projet de législation d'exécution concernant la procédure de l'initiative populaire générale a été soumis à l'Assemblée fédérale (projet 06.053). Le projet du Conseil fédéral prévoyait de nombreuses modifications de la loi sur les droits politiques, de la loi sur le Parlement et de la loi sur le Tribunal fédéral. Globalement, la procédure se révèle pourtant compliquée et peu transparente, notamment en raison des caractéristiques du bicaméralisme.

Une procédure d'une telle complexité est quasiment impossible à mettre en pratique, et en tout état de cause, il faudrait plus de sept ans pour traduire dans les faits la volonté populaire. Cette réalité n'est pas de nature à renforcer le crédit des institutions.

Du reste, aucun des deux conseils n'est entré en matière sur le projet relatif à la mise en oeuvre de l'initiative populaire générale. Le mandat constitutionnel n'étant donc pas rempli, il doit être retiré.

C'est pourquoi il est proposé, maintenant que la complexité de la mise en pratique de ce nouveau droit populaire est connue, de demander au peuple et aux cantons s'ils souhaitent abroger les dispositions constitutionnelles qui se rapportent à l'initiative populaire générale. (Source : rapport de la Commission des institutions politiques du Conseil national)

Compte tenu de cette situation, il est préférable d'abroger la modification constitutionnelle du 9 février 2003 afin d'éliminer l'erreur introduite par la réforme des droits populaires, puisque la Constitution ne saurait contenir deux dispositions portant le même numéro d'article mais de teneur différente (cf. RO 20031953). La Constitution ne doit pas non plus prévoir des instruments impossibles à mettre en oeuvre. Le Conseil fédéral se rallie donc aux propositions de la Commission des institutions politiques du Conseil national. (Source : avis du Conseil fédéral)

Wortlaut

La Commission des institutions politiques (CIP) du Conseil national décide, sous réserve de l'approbation de la CIP du Conseil des États, de soumettre à l'Assemblée fédérale un projet de modification constitutionnelle qui permettrait de revenir sur l'introduction de l'initiative populaire générale.

Begründung

Le 9 février 2003, le peuple et les cantons ont accepté l'introduction de l'initiative populaire générale, qui remplace l'initiative populaire conçue en termes généraux. Alors que celle-ci - sous réserve évidemment de son acceptation par le peuple - permettait de demander au Parlement de mettre en oeuvre une modification constitutionnelle, l'initiative populaire générale permet de déclencher une modification non seulement constitutionnelle, mais aussi législative : si elle est acceptée, le Parlement arrête le niveau normatif le mieux adapté à sa mise en oeuvre (législatif ou constitutionnel), et élabore les modifications nécessaires.

Si les nouvelles dispositions constitutionnelles ne sont pas encore entrées en vigueur, c'est qu'il convenait de préciser préalablement dans la loi la procédure applicable au traitement d'une initiative populaire générale. Par son message du 31 mai 2006 (06.053), le Conseil fédéral a soumis au Parlement un projet de législation d'exécution, qui se révèle très complexe. Il est vrai qu'il pouvait difficilement en être autrement, compte tenu de la complexité qui caractérise la disposition constitutionnelle elle-même et qui résulte de différents facteurs : le système bicaméral, la possibilité de présenter un contre-projet, les différentes majorités requises selon que l'acte porte modification de la Constitution ou d'une loi, et la possibilité de saisir le Tribunal fédéral pour lui demander de vérifier que le Parlement met correctement en oeuvre une initiative acceptée par le peuple.

Considérant la complexité de la législation d'exécution, la CIP du Conseil national conclut que ce nouveau droit populaire est impossible à mettre en pratique. Un exercice effectif des droits populaires suppose en effet que ceux-ci soient aménagés de manière simple et compréhensible. Or, tout laisse à penser que, dans le meilleur des cas, ce nouvel instrument sera jugé si peu maniable par ses utilisateurs potentiels qu'il n'en sera jamais fait usage. Et s'il venait malgré tout à être utilisé, non seulement les attentes qu'il suscitera risqueraient d'être déçues, mais les difficultés auxquelles se heurtera le traitement de l'initiative nuiront inévitablement au crédit des institutions. Parmi les problèmes principaux que l'on peut citer ici : la marge d'appréciation qui est laissée au Parlement pour mettre en oeuvre une initiative populaire générale après son acceptation, mais aussi la durée de la procédure (selon le projet du Conseil fédéral, il faut compter plus de sept ans entre le dépôt de l'initiative et l'adoption de l'acte par l'Assemblée fédérale, et encore, dans le meilleur des cas).

Eu égard à ce qui précède, la commission propose, par 13 voix contre 11 et 1 abstention, de ne pas entrer en matière sur ce projet. Pour ce qui est de la minorité de la commission, si elle partage le jugement porté par la majorité sur les inconvénients du nouvel instrument, elle n'en estime pas moins que le Parlement a le devoir de respecter la volonté que le peuple a exprimée il y a trois ans et demi, et qu'il convient d'abord d'expérimenter ce nouveau droit populaire avant de prendre une décision sur l'opportunité qu'il y aurait ou non à revenir à l'ancien système.

En acceptant les dispositions constitutionnelles sur l'initiative populaire générale, le peuple et les cantons ont donné au Parlement un mandat qu'eux seuls peuvent lui retirer. Aussi la commission, après avoir proposé de ne pas entrer en matière sur le projet de législation d'exécution, doit-elle logiquement préparer la voie à ce retrait. C'est pourquoi elle a décidé, par 21 voix contre 0 et 3 abstentions, d'élaborer une modification constitutionnelle portant abrogation de l'initiative populaire générale.

Verhandlungen

Après que les deux Chambres ont décidé de ne pas entrer en matière sur les textes d'application proposés par le Conseil fédéral (cf. projet 06.053), elles ont renoncé à procéder à un débat de fond sur la question et ont toutes deux adopté l'arrêté fédéral.

Au vote final, l'arrêté a été adopté par 178 voix contre 1 au Conseil national et par 42 voix contre 0 au Conseil des États.

Le projet a été accepté par le peuple le 27 septembre 2009 par 67,9 % des votants et par tous les cantons.