Zusammenfassung

Message du 15 juin 2007 relatif à la modification de la loi instituant des mesures visant au maintien de la sûreté intérieure (LMSI) (Moyens spéciaux de recherche d'informations)

Ausgangslage

La loi fédérale du 21 mars 1997 instituant des mesures visant au maintien de la sûreté intérieure (LMSI ; RS 120) est entrée en vigueur le 1er juillet 1998. Elle vise à assurer le respect des fondements démocratiques et constitutionnels de la Suisse ainsi qu'à protéger les libertés de sa population.

Afin de détecter à temps les dangers qui pèsent sur la sûreté de la Suisse, il est nécessaire d'évaluer en permanence la situation de la menace. Le Conseil fédéral et le Parlement, tout comme les cantons, doivent être en mesure de détecter précocement les menaces pesant sur l'existence du pays, de les intégrer dans leur politique de sécurité et de prendre en temps voulu des mesures en vue de les contrer. La première tâche de la protection préventive de l'État est de mettre à disposition, en temps opportun, les informations nécessaires à cet effet (rapport sur la politique de sécurité de la Suisse 2000 ; RAPOLSEC 2000, pp. 33 et 55).

Or une analyse des risques ne peut être établie sans avoir à disposition des informations variées et un réseau d'informations solide. La recherche d'informations pertinentes en matière de sécurité relève des services de renseignements. À ce titre, le Service d'analyse et de prévention (SAP) de l'Office fédéral de la police est chargé de rechercher les informations concernant la Suisse. L'une de ses tâches est de détecter précocement les dangers liés au terrorisme, au service de renseignements prohibé, à l'extrémisme violent, au commerce illicite d'armes et de substances radioactives et au transfert illégal de technologie (prolifération). Des informations confidentielles doivent également être réunies pour ce faire.

La situation de la menace en Suisse s'est constamment dégradée au cours des dernières années, notamment en raison de la probabilité plus forte que des attentats terroristes islamistes soient commis. Depuis un certain temps, les besoins en renseignements ne peuvent plus être satisfaits ; les informations pouvant être réunies ne permettent plus d'évaluer la situation et de prendre des décisions, ni de détecter à temps les dangers "cachés". Le dispositif de défense du renseignement présente des lacunes et ne correspond plus à la situation actuelle de la menace. Ni les moyens existants, ni une amélioration des flux d'informations et de la coordination entre les services de renseignements et les autorités de poursuite pénale, ni le développement du droit pénal formel et matériel ne pourront combler ces lacunes. Il faut plutôt améliorer la recherche d'informations par les services de renseignements de manière ciblée, dans un cadre clairement délimité, afin qu'elle soit performante et proche des standards européens en la matière.

Pour ce faire, les mesures suivantes seront notamment prises :

- Les autorités et les unités administratives de la Confédération et des cantons seront tenues de fournir des renseignements dans des cas concrets, mais uniquement si cela est nécessaire pour prévenir des dangers graves (terrorisme, service de renseignements politiques ou militaires prohibé ou commerce illicite de substances radioactives). Aux mêmes conditions, les transporteurs commerciaux devront également communiquer les données en leur possession.

- En dernier recours, les moyens spéciaux de recherche d'informations seront employés. Toujours uniquement dans les domaines du terrorisme, du service de renseignements politiques ou militaires prohibé et du commerce illicite de substances radioactives, il sera possible, en cas de menaces concrètes, de surveiller la correspondance par poste et télécommunication à titre préventif, de procéder à des observations de personnes dangereuses dans les lieux qui ne sont pas librement accessibles, y compris au moyen d'appareils techniques, et de perquisitionner secrètement des systèmes informatiques. L'utilisation de ces moyens est soumise à une double approbation (examen judiciaire par le Tribunal administratif fédéral, et contrôle sous l'angle de la politique de l'État de la part du chef du Département fédéral de Justice et Police (DFJP) et du chef du Département fédéral de la défense, de la protection de la population et des sports (DDPS).

- Le chef du DFJP recevra la compétence d'interdire des activités qui servent à promouvoir des agissements terroristes ou extrémistes violents et qui menacent concrètement la sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse. Par ailleurs, le recours à des informateurs, leur protection et leur indemnisation reposeront sur une base légale formelle. Pour garantir la protection des informateurs et des collaborateurs du SAP dans le cadre de la recherche d'informations, il sera possible de les munir d'identités d'emprunt.

- Cette extension du champ de compétence entraîne un renforcement équivalent des voies de droit. Pour pouvoir ordonner l'utilisation de moyens spéciaux de recherche d'informations, il faudra qu'ils aient été soumis au préalable à l'approbation du Tribunal administratif fédéral et de l'exécutif. Les décisions relatives à l'obligation de communiquer et à l'interdiction d'activités seront soumises à un contrôle judiciaire probant effectué par le Tribunal administratif fédéral et le Tribunal fédéral.

Les critères restrictifs mis en place et les contrôles multiples empêchent toute restriction illicite des droits fondamentaux de tiers. Toutes les mesures sont conformes à la Constitution et compatibles avec les droits fondamentaux. Elles se fondent notamment sur un intérêt public prouvé et respectent le principe de la proportionnalité. Le projet est en outre compatible avec la Convention européenne des Droits de l'homme (CEDH) et avec le Pacte international du 16 décembre 1966 relatif aux droits civils et politiques. Les besoins en effectifs, les investissements et les frais d'exploitation seront couverts grâce à des compensations internes au DFJP. (Source : message du Conseil fédéral)

Au printemps 2009, le Parlement a renvoyé au Conseil fédéral le message du 15 juin 2007 sur la révision de la loi fédérale instituant des mesures visant au maintien de la sûreté intérieure (LMSI). Dans le message complémentaire, le Conseil fédéral prend position sur les points que le Parlement lui a demandé de préciser, en s'en tenant aux mesures qui jouissent d'une bonne acceptation politique ou qui découlent d'adaptations à une nouvelle situation organisationnelle ou juridique ou de recommandations émanant d'autorités de surveillance. L'avis de droit indépendant commandé par le Conseil fédéral sur la question de la constitutionnalité du projet de révision a conclu en juin 2009 que ce projet n'était pas contraire au droit supérieur (Constitution, Cst.; RS 101 ; Convention du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, CEDH ; RS 0.101), mais que certains points devaient être améliorés. Plusieurs changements se sont produits depuis l'adoption du message en 2007, qui ont eu des répercussions directes et indirectes sur le projet de révision. Ainsi, le 1er janvier 2009, les parties de l'Office fédéral de la police (fedpol) assumant des tâches de renseignement ont été transférées au DDPS, étape suivie le 1er janvier 2010 par leur regroupement avec le Service de renseignement stratégique (SRS) pour former un nouvel office fédéral (Service de renseignement de la Confédération, SRC). Parallèlement, est entrée en vigueur, le 1er janvier 2010, la loi fédérale du 3 octobre 2008 sur le renseignement civil (LFRC) qui règle l'application des dispositions restrictives instaurées par la loi fédérale du 21 mars 1997 instituant des mesures visant au maintien de la sûreté intérieure (LMSI), notamment en matière de traitement des données, sans restreindre inutilement les activités de renseignement à l'étranger, ainsi que l'intégration des deux systèmes d'information pour la sécurité extérieure et la sécurité intérieure. Dans son rapport du 28 novembre 2008 sur les circonstances de la nomination de Roland Nef au poste de chef de l'armée, la Commission de gestion du Conseil national (CdG-N) a proposé que deux modifications concernant les contrôles de sécurité relatifs à des personnes soient apportées à la LMSI à la faveur de la révision de cette dernière. De son côté, la Délégation des Commission de gestion des deux chambres (DélCdG) a émis deux recommandations (7 et 11) en lien direct avec la révision de la LMSI dans son rapport du 21 juin 2010 sur le traitement des données dans le système ISIS. En novembre 2009, le Conseil fédéral a chargé le DDPS de rédiger un message complémentaire sur les parties non ou peu controversées du projet de révision initial ("LMSI II réduite"), renvoyant les autres parties à une codification globale des services du renseignement civil à présenter au plus tard d'ici la fin 2013 ("loi sur le service de renseignement"). En attendant ladite codification globale, le message complémentaire se limite à combler les principales lacunes, pour autant que les mesures en question figuraient déjà dans le paquet législatif initial et jouissent d'une bonne acceptation politique ou qu'elles relèvent soit d'adaptations à une nouvelle situation organisationnelle ou juridique soit de recommandations émanant d'autorités de surveillance. Cette manière de procéder ne touche pas à la substance du projet initial. Dès lors, attendu qu'une nouvelle consultation ne déboucherait pas sur des résultats fondamentalement différents, on a pu y renoncer. (Source : message complémentaire du Conseil fédéral)

Verhandlungen

Projet 1

Au Conseil national, la majorité de la commission a proposé d'entrer en matière et de renvoyer le projet au Conseil fédéral, en le chargeant notamment de réexaminer la conformité du projet avec la Constitution et de préciser les notions de " sûreté intérieure " et de " sûreté extérieure ", de " biens juridiques protégés ", ainsi que de " signes de soupçons ". Au contraire, une minorité Daniel Vischer (G, ZH) a proposé de ne pas entrer en matière. Les socialistes et les Verts jugeaient en effet le projet inutile et inadapté, affirmant qu'il ne contenait aucune mesure nouvelle qui permettrait de prévenir des attentats. Le groupe UDC était partagé : une partie de ses membres soutenait la proposition de renvoi du projet, tandis que l'autre proposait de ne pas entrer en matière. Le groupe radical-libéral et le groupe PDC/PEV/PVL soutenaient pour leur part la proposition de la majorité de la commission, même s'ils reconnaissaient la nécessité de clarifier certains points de la proposition. Plusieurs orateurs ont par ailleurs rappelé que si en Suisse la sûreté de l'État n'était pas pleinement assurée, la Suisse risquerait de devenir à son tour, et contre son gré, une menace pour d'autres États. Par 92 voix contre 79, le Conseil national a suivi la minorité de la commission et a décidé de ne pas entrer en matière sur le projet.

Au Conseil des États, l'entrée en matière a été décidée sans opposition. Le Conseil des États a renvoyé le projet au Conseil fédéral en le chargeant de redéfinir les instruments de surveillance et d'examiner la conformité du projet avec la Constitution. Il a également invité le Conseil fédéral à préciser les notions, peu claires, de " biens juridiques protégés " et de " soupçons fondés " ainsi que celles de " sûreté intérieure " et de " sûreté extérieure ", dont la mise en danger justifie l'application de mesures de surveillance préventive. Enfin, le conseil a demandé au Conseil fédéral de renforcer la surveillance parlementaire et de préciser les modalités de la collaboration des organes de police de la Confédération avec les autorités cantonales, d'une part, et étrangères, d'autre part. Le conseiller fédéral Ueli Maurer s'est montré disposé à retravailler le projet et a lui-même plaidé en faveur du renvoi du projet au Conseil fédéral, non sans insister cependant sur la nécessité de procéder à une révision de la LMSI.

La procédure ne permettant pas au Conseil national de refuser une deuxième fois d'entrer en matière, celui-ci n'a pu que décider s'il allait se rallier ou non à l'avis du Conseil des États, à savoir renvoyer le projet au Conseil fédéral. La gauche et les Verts étaient opposés au renvoi. Daniel Vischer (G, ZH) a notamment critiqué la collecte de données à des fins préventives qui pourrait résulter de la mise en application du projet ; il a en outre émis des doutes sur le fait que ce projet puisse, même après sa modification par le Conseil fédéral, être compatible avec les droits fondamentaux. En revanche, le centre et la droite souhaitaient donner une chance au Conseil fédéral de retravailler le projet. Au vu de l'évolution des menaces pour la sécurité nationale, l'État a besoin d'instruments pour assurer sa propre protection et celle de la population, a estimé Norbert Hochreutener (CEg, BE). S'exprimant au nom du groupe UDC, Pirmin Schwander (V, SZ) a pour sa part justifié l'adhésion de son groupe au renvoi du projet par le fait que le conseiller fédéral Ueli Maurer était disposé à retravailler la loi selon le mandat du Parlement. Ueli Maurer, justement, a qualifié de bon compromis le renvoi du projet au Conseil fédéral. Il a néanmoins concédé que la marge de manoeuvre pour élaborer une loi conforme aux droits fondamentaux n'était pas énorme ; il faudra, selon lui, inclure dans un message complémentaire un avis de droit externe sur la conformité du projet avec la Constitution. Par 104 voix contre 44, le Conseil national a décidé de renvoyer le projet au Conseil fédéral.

Projet 2

Au Conseil des États, Claude Janiak (S, BL) a proposé, au nom de la commission, d'entrer en matière sur le projet de modification de la loi instituant des mesures visant au maintien de la sûreté intérieure (LMSI), remanié par le Conseil fédéral. Sur la proposition de la DélCdG, la commission a recommandé de modifier l'art. 17, al. 5, LMSI de sorte qu'un informateur du Service de renseignement de la Confédération ne soit pas automatiquement protégé contre les poursuites pénales. L'identité d'une source en Suisse peut être communiquée aux autorités suisses de poursuite pénale si cette personne est soupçonnée d'avoir commis un acte pénalement répréhensible poursuivi d'office ou si cette communication est indispensable à l'élucidation d'une infraction grave. En cas de litige entre l'autorité de poursuite pénale requérante et le service de renseignement, il incombe au Tribunal pénal fédéral de trancher. Le rapporteur de la commission Claude Janiak (S, BL) a justifié cette modification en rappelant l'affaire de l'attentat du Grütli. Le conseil a finalement suivi la proposition de sa commission sans opposition. Concernant la loi fédérale du 3 octobre 2008 sur le renseignement civil (LFRC), la commission a proposé, de nouveau sur recommandation de la DélCdG, d'introduire les art. 3bis et 3ter, afin d'inscrire dans la loi les règles existantes relatives à l'exploration radio et à l'autorité de contrôle indépendante. Le conseil a approuvé cette modification sans discussion et sans opposition. De plus, ces nouvelles dispositions ont conduit à l'ajout des al. 1bis et 1ter à l'art. 99 de la loi fédérale du 3 février 1995 sur l'armée et l'administration militaire (LAAM). Par ailleurs, le conseil, conformément à la proposition de la commission, a créé les bases légales concernant le contrôle de sécurité relatif aux personnes lors du recrutement, qui permettra à l'avenir de contrôler toutes les recrues. Il s'agit notamment de déterminer si une arme peut leur être confiée ou non. L'art. 16, al. 1 de la loi fédérale du 3 octobre 2008 sur les systèmes d'information de l'armée (LSIA) a donc été complété d'une let. g et les articles 144, 147, al. 1, 2 et 3, 148, al. 1, 2 et 3 et 149, al. 1 et 2 ont été adaptés en conséquence. Au vote sur l'ensemble, la LMSI (projet 2) a été adoptée à l'unanimité. Le projet initial du Conseil fédéral (projet 1) a quant à lui été classé, sur la proposition de la commission.

Au Conseil national, les rapporteurs de la commission ont proposé d'entrer en matière sur le projet. Une minorité rose-verte y était pour sa part opposée, car elle voyait notamment d'un mauvais oeil les investigations " préventives ", menées sans soupçons concrets ; elle considérait que les instruments actuels étaient suffisants pour lutter contre la préparation d'actes terroristes, dans la mesure où un soupçon concret existe. Les autres groupes parlementaires se rangeaient quant à eux dans le camp de la majorité de la commission. Le conseiller fédéral Ueli Maurer a ensuite précisé qu'il n'était pas question d'espionner les citoyens, mais de créer les bases légales ad hoc qui tiennent compte des développement que le domaine de la surveillance a connus ces dernières années. Par 109 voix contre 46, le conseil a décidé d'entrer en matière sur le projet, suivant en cela la majorité de la commission. Lors de la discussion par article, la majorité de la commission a proposé de modifier l'art. 3, al. 2, LMSI de sorte que toutes les références nominales associées aux informations recueillies en vertu de l'al. 1 soient détruites dans un délai d'un an si la preuve que l'activité observée sert à la préparation ou à la réalisation d'une activité liée au terrorisme, à l'extrémisme violent ou au renseignement prohibé n'a pas été apportée dans ce délai. Cette proposition l'a emporté par 104 voix contre 51 sur celle d'une minorité rose-verte, qui souhaitait maintenir le droit en vigueur. S'agissant de l'art. 9 LMSI, la majorité de la commission a suggéré que la compétence d'interdire l'exercice d'une activité servant, directement ou indirectement, à propager, à soutenir ou, d'une autre manière, à promouvoir des agissements liés au terrorisme ou à l'extrémisme violent, et menaçant concrètement la sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse soit confiée au Conseil fédéral et non pas au chef du DFJP. Une première minorité, composée de membres des groupes libéral-radical et PDC/PEV/glp, a, pour sa part, proposé de suivre le Conseil des États et de laisser cette compétence au chef du DFJP. Une deuxième minorité, issue du camp rose-vert, voulait même biffer cette disposition, estimant qu'elle était trop vague et que l'interdiction allait trop loin. Finalement, la proposition de la majorité l'a emporté par 99 voix contre 62 et par 116 voix contre 41. Pour ce qui est de l'art. 10a, al. 4, LMSI, une minorité emmenée par Pirmin Schwander (V, SZ) entendait supprimer la possibilité de mettre à disposition de services privés et d'autorités de sûreté et de police étrangères le système électronique visant à la présentation de la situation ; elle considérait en effet que cette disposition était redondante avec l'art. 17 LMSI, lequel réglait de manière suffisante la transmission de données personnelles. Au nom de la majorité de la commission, Kurt Fluri (RL, SO) a proposé pour sa part de suivre le Conseil fédéral, soulignant que cette transmission était soumise à des conditions strictes prévues par la loi. Le conseil a toutefois décidé, par 82 voix contre 79, de suivre l'avis de la minorité et de biffer le passage concerné. Par ailleurs, une minorité UDC entendait biffer l'art. 18, al. 1, LMSI, car elle s'opposait au remplacement du droit d'accès indirect par un droit d'accès direct ; elle considérait notamment que la sécurité de l'État devait primer sur la protection des données, tout particulièrement lorsqu'il était question de terrorisme. Cette proposition l'a emporté par 97 voix contre 63, grâce au soutien du groupe libéral-radical et du groupe PDC/PEV/glp. Suivant la majorité de la commission, le Conseil national a complété l'art. 33, let. b, de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF) par un chiffre 4 en vertu duquel le recours au Tribunal administratif fédéral est également recevable contre les décisions du Conseil fédéral concernant l'interdiction d'exercer une activité conformément à la loi fédérale du 21 mars 1997 instituant des mesures visant au maintien de la sûreté intérieure. Par ailleurs, comme la commission le lui avait proposé, le conseil a suivi sans discussion le Conseil des États s'agissant de l'art. 99 LAAM ainsi que des art. 16, 144, 147, 148 et 149 LSIA. Au vote sur l'ensemble, le projet a été adopté par 112 voix contre 39.

Lors de la procédure d'élimination des divergences, le Conseil des États a décidé de se rallier au Conseil national s'agissant de l'art. 9 LMSI, mais de maintenir la version du Conseil fédéral concernant l'art. 10a, al. 4. Au nom de la commission, Claude Janiak (S, BL) a souligné que l'objectif visé en l'espèce était de disposer d'une présentation de la situation en cas d'événement particulier, et non pas d'organiser une collecte de données personnelles sensibles. Le conseil a également maintenu la version du Conseil fédéral s'agissant de l'art. 18, al. 1, LMSI, et ce malgré les critiques de Claude Janiak, qui considérait que le Conseil national avait fait preuve d'incohérence en biffant cet article. Enfin, la Chambre haute s'est aussi ralliée à la décision du Conseil national sur les autres divergences qui subsistaient.

Au Conseil national, la majorité de la commission a proposé de maintenir la décision relative à l'art. 10a, al. 4, LMSI, tandis qu'une minorité composée de membres du groupe libéral-radical et du groupe PDC/PEV/glp souhaitait plutôt suivre le Conseil des États. Édi Engelberger (RL, NW) a déclaré qu'il ne s'agissait pas de ficher des individus, mais uniquement de constituer un journal visant à dépeindre la situation en cas d'événement particulier et qui serait supprimé ou verrouillé a posteriori. Par 92 voix contre 71, le conseil a décidé d'opter pour la version du Conseil fédéral, suivant en cela sa commission ainsi que le Conseil des États. Une autre divergence subsistait au sujet de l'art. 18, al. 1, LMAP : la majorité de la commission proposait de maintenir la décision de son conseil, tandis qu'une minorité rose-verte demandait d'approuver - à l'instar du Conseil des États - le projet initial du Conseil fédéral. Cette minorité estimait en effet que la décision du Conseil national non seulement était incohérente et représentait un recul important, mais encore qu'elle n'était pas acceptable puisqu'elle ne permettait pas de garantir la sécurité du droit. A titre de compromis, Pirmin Schwander (V, SZ), Kurt Fluri (RL, SO) et Norbert Hochreutener (CEg, BE) ont déposé chacun une proposition de teneur identique, qui prévoyait de maintenir la teneur actuelle des al. 1, 3 et 5, mais de reprendre les dispositions de la loi sur les systèmes d'information de police de la Confédération (LSIP) - en y apportant des modifications d'ordre rédactionnel - aux al. 2 et 6. Selon Pirmin Schwander, c'est le fait que la personne concernée obtienne les renseignements souhaités qui importe, que le système soit direct ou indirect ; les deux adaptations susmentionnées permettraient en outre de résoudre le problème, relevé par la chambre haute, de non-conformité à la CEDH tout en garantissant au mieux la protection de l'État. Soutenues par le groupe PDC/PEV/glp, par le groupe libéral-radical et par le groupe UDC, les trois propositions individuelles l'ont emporté sur la proposition de la minorité par 117 voix contre 47 ; elles ont même été approuvées à l'unanimité par le Conseil national lors du deuxième vote, face à la proposition de la majorité.

Au Conseil des États, des divergences subsistaient s'agissant de l'art. 18 LMAP. La commission était d'avis que la décision du Conseil national représentait un recul et qu'elle n'était pas conforme à la CEDH. Elle a donc proposé de reprendre ici les dispositions pertinentes de la LSIP : selon Claude Janiak (S, BL) cette solution garantit certes l'existence du droit d'accès direct d'un point de vue général, mais l'application du droit d'accès indirect s'agissant des données importantes du point de vue de la protection de l'État, droit d'accès qui peut aussi être différé. Le conseil a adopté cette proposition sans en débattre.

Une majorité de la commission a proposé au Conseil national de se rallier à la Chambre haute pour ce qui est de la dernière divergence, qui concernait le droit d'être renseigné (art. 18 LMSI). Par 114 voix contre 42, le conseil a finalement suivi la majorité de la commission et s'est ainsi rallié à la décision de la Chambre haute.

Au vote sur l'ensemble, le Conseil national a adopté la loi fédérale par 145 voix contre 36 et le Conseil des États, par 38 voix contre 0.