Wortlaut

Le Conseil fédéral est chargé d'examiner de quelle manière le contrôle préventif de la constitutionnalité par l'Assemblée fédérale, le Conseil fédéral et l'administration pourrait être renforcé lors de l'élaboration notamment de lois, d'ordonnances et d'actes relevant du droit international dérivé. Il présentera au Parlement un rapport sur la question.

Il examinera en particulier les points ci-après, en tenant compte des considérations émises dans le développement :

a. Quels sont les domaines où le risque de créer des dispositions anticonstitutionnelles est le plus élevé ? Quelle est l'évolution prévisible ?

b. Quels doivent être les buts du contrôle préventif de la constitutionnalité ? Quelles sont les mesures possibles ? Quels sont leurs avantages et leurs inconvénients ? De quelle façon peuvent-elles être appliquées (procédure, calendrier, ressources nécessaires)?

c. De quelle manière pourrait-on, en premier lieu, renforcer le rôle de l'Office fédéral de la justice et accroître son importance dans l'ensemble de la procédure, c'est-à-dire jusqu'au vote du Conseil fédéral ou du Parlement ? Pourrait-on lui conférer un statut comparable à celui du Contrôle fédéral des finances (avec l'obligation de présenter chaque année un rapport public au Parlement)? Serait-il judicieux de créer parallèlement un service parlementaire de contrôle de la constitutionnalité ? Serait-il opportun, en second lieu, d'instituer un organe de contrôle interne ou externe au Parlement (tel qu'une délégation parlementaire de contrôle de la constitutionnalité ou un "Conseil d'État")?

Begründung

1. Au-delà des débats sur la "primauté de la Constitution ou des politiques", la "primauté des juges ou du peuple" et le rôle du Parlement, les acteurs concernés sont régulièrement confrontés, dans les processus de décision politiques, à des questions de compatibilité avec la loi, le droit international et, surtout, la Constitution. Les tensions entre institutions sont délibérées (séparation des pouvoirs, protection de la liberté, amélioration de l'activité de l'État, etc.). Elles ne doivent toutefois pas être exacerbées mais au contraire être en permanence maîtrisées (cf. ch. 7.1). La Constitution représente l'ordre juridique fondamental ; elle dispose de la plus haute légitimité démocratique puisqu'elle est votée par le peuple et les cantons. Il existe plusieurs "peuples", soit aux niveaux fédéral, cantonal et communal. Le peuple doit pouvoir être sûr que ses décisions ont valeur de droit, que leur contenu est concluant et qu'elles sont légitimes et applicables. Pour leur application, le peuple a besoin des juges. Aux échelons suivants, le peuple est lié par le droit et la jurisprudence.

2. Lorsqu'ils édictent lois et ordonnances, le Parlement et le Conseil fédéral ne violent apparemment que rarement la Constitution, mais cela leur arrive néanmoins. Il existe actuellement des cas dans les domaines suivants notamment : impôts, regroupement familial, délai d'attente en cas de divorce, mesures contre les chiens dangereux et mesures contre les hooligans. Il faut rappeler en outre les débats qui ont eu lieu sur le droit de la nationalité, le droit d'asile, la nouvelle péréquation financière et le champ d'application du référendum en particulier.

3. On ne pourra guère compter sur la mise en place d'une véritable juridiction constitutionnelle au niveau fédéral ces prochaines années (cf. décisions relatives à la Constitution et à la nouvelle péréquation financière). Il est donc d'autant plus important que les politiques mettent d'emblée en oeuvre la Constitution et que la constitutionnalité des actes qu'ils édictent soit contrôlée de manière préventive. Les questions de constitutionnalité font partie du quotidien en politique. Le Conseil fédéral et le Parlement sont régulièrement confrontés à des questions de cette nature. Le Tribunal fédéral fait preuve de beaucoup de retenue en la matière bien qu'il soit habilité à émettre des considérations sur la constitutionnalité des lois fédérales. On trouve des décisions indirectes notamment dans sa jurisprudence relative à la constitutionnalité d'actes et de décisions cantonaux. Le Tribunal fédéral fait en effet office de tribunal constitutionnel (de dernière instance) pour les actes et décisions des cantons. Pour les lois fédérales, ce rôle est tenu par la Cour de Strasbourg.

4. Les problèmes de constitutionnalité et de compatibilité avec le droit international se multiplient lorsque des considérations d'ordre politique prennent le dessus ou que la distance, le champ de vision, les ressources ou le temps manquent. On tend dès lors à oublier certaines valeurs et certains éléments institutionnels tels que l'État de droit, la démocratie et le fédéralisme. Le problème se pose avec encore plus d'acuité lorsque le processus de décision est très politisé ou que la question se pose tardivement, c'est-à-dire pendant la procédure de consultation (le cas est de plus en plus fréquent), lors de la consultation des cantons ou encore lors de la séance du Conseil fédéral (p. ex. sur la base d'une note de discussion). Dans la mesure où le Parlement a un rôle essentiel à jouer dans la protection de la Constitution, les débats sont particulièrement délicats en son sein, notamment dans les commissions (surtout en ce qui concerne les initiatives parlementaires), lors des séances des conseils (en particulier lors de l'élimination des divergences, la volonté de trouver un consensus et de finaliser rapidement le projet éclipsant tout autre type de considérations). Le problème se pose en des termes différents mais de manière particulièrement cruciale pour ce qui est du traitement des initiatives populaires.

5. Les risques de violation de la Constitution ou du droit international devraient augmenter ces prochaines années en raison des engagements internationaux et de l'enchevêtrement des tâches entre la Confédération et les cantons. La question du contrôle préventif de la constitutionnalité n'a guère fait l'objet de débats officiels depuis le traitement par le Parlement, dans les années 1960/61, du projet de loi sur les rapports entre les conseils. Il serait donc indiqué de réexaminer la question.

6. Tout État de droit est confronté à des problèmes de constitutionnalité. Une petite enquête menée par Ernst Frischknecht, chef de la Centrale de documentation des Services du Parlement, a permis de mettre en évidence les pratiques adoptées par divers membres du Conseil de l'Europe en matière de contrôle préventif de la constitutionnalité. Les résultats de cette enquête contiennent nombre d'idées intéressantes.

7. Objectifs et mesures

7.1 Vigilance lors de l'élaboration de lois et d'autres actes

Dans les processus de décision politiques, il faut éviter les blocages et chercher des solutions qui soient à la fois satisfaisantes, défendables au plan juridique et susceptibles de rallier une majorité. Il y a donc lieu d'examiner par quels instruments institutionnels on pourrait renforcer l'autocontrôle du Parlement, du Conseil fédéral et de l'administration (comités mixtes institués en vertu de traités internationaux et participation aux processus européens y compris) lors de l'élaboration de la législation. Les éventuels problèmes de constitutionnalité doivent être examinés avec soin, le plus tôt possible (notamment lors de la conception matérielle des normes et des amendements ultérieurs), avec une certaine distance par rapport au domaine concerné, en toute indépendance et de manière systématique, en engageant des ressources raisonnables et sans trop approfondir la question (celle-ci ne devrait être approfondie que dans les cas importants, éventuellement sur proposition du Parlement, du Conseil fédéral ou des cantons).

7.2 Renforcement en premier lieu du rôle de l'Office fédéral de la justice

Il faut accorder davantage d'importance aux avis de l'Office fédéral de la justice, qui ont fait leurs preuves (compte rendu dans le message des divergences entre l'Office fédéral de la justice et le Conseil fédéral et transmission de tous les avis de l'Office fédéral de la justice aux commissions parlementaires, p. ex.). Ces avis doivent être communiqués au Conseil fédéral (p. ex. par le biais d'une note de discussion, éventuellement dans le cadre d'un second passage), être intégrés dans les processus parlementaires de traitement des initiatives (p. ex. pour examen préalable), être transmis au plénum (p. ex. à l'intention du second conseil), être traités selon certaines règles (p. ex. obligation de les traiter), etc. Il serait peut-être judicieux d'accorder à l'Office fédéral de la justice un statut comparable à celui du Contrôle fédéral des finances.

7.3 Institution en second lieu d'organes de contrôle internes ou externes à l'administration

Je me bornerai à mentionner quelques solutions envisageables : renforcement du soutien au sein des Services du Parlement, création d'un type d'intervention parlementaire ad hoc (instrument apparemment utilisé en Italie), institution d'une commission ou d'une délégation parlementaire de contrôle de la constitutionnalité (solution envisagée lors des délibérations de 1960/61 et adoptée par la Finlande en particulier), institution d'organes externes au Parlement (tels que le "Conseil d'État" mis en place en Belgique, en France et en Espagne) ou encore création d'un service de conseil composé de juges (pratique adoptée par les pays anglo-saxons et l'Allemagne).

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose d'accepter le postulat.

Stellungnahme des Bundesrates

D'après l'article 190 de la Constitution fédérale, le Tribunal fédéral et les autres autorités sont tenus d'appliquer les lois fédérales. C'est pourquoi le Tribunal fédéral doit appliquer une loi fédérale, même s'il la considère contraire à la Constitution. En ce qui concerne la législation fédérale, il existe donc une lacune s'agissant du contrôle judiciaire de sa constitutionnalité.

Il en résulte qu'il est d'autant plus important qu'un contrôle constitutionnel préventif et efficace soit garanti lors de l'élaboration des lois fédérales et des délibérations parlementaires. Le contrôle de constitutionnalité de la législation fédérale est déjà possible et en grande partie garanti, ce tant au sein de l'administration que lors de la procédure parlementaire. Ainsi, lorsque le Conseil fédéral soumet un projet d'acte à l'Assemblée fédérale, il doit faire le point, dans son message, sur les bases légales ou constitutionnelles sur lesquelles le projet se fonde, ses effets sur les droits fondamentaux, sa compatibilité avec le droit de rang supérieur et ses relations avec le droit européen (art. 141 al. 2 let. a de la loi sur l'Assemblée fédérale). Cette même obligation incombe également à la commission parlementaire, au sens de l'art. 111, al. 3, de la loi sur l'Assemblée fédérale, lorsqu'une suite est donnée à une initiative parlementaire et qu'un projet d'acte conforme ainsi qu'un rapport sont remis au Parlement. De plus, il appartient à l'Office fédéral de la justice d'examiner la constitutionnalité et la légalité de l'ensemble des projets d'actes législatifs ainsi que leur conformité et leur compatibilité avec le droit, national et international, en vigueur. Ce contrôle a lieu, en particulier, lors de la consultation des offices et de la procédure de co-rapport.

Le Conseil fédéral reconnaît qu'il y a des points faibles dans la pratique en vigueur (p. ex.: non-observation de délais en matière de procédure de consultation au sein de l'administration et lors des procédures de co-rapport ; parfois, absence de contrôle de la constitutionnalité des propositions faites et acceptées dans le cadre des délibérations du Conseil fédéral ou de l'Assemblée fédérale ; distanciation des prises de position de l'Office fédéral de la justice). Aussi le Conseil fédéral est-il disposé à examiner dans quelle mesure il serait possible de renforcer le contrôle préventif de constitutionnalité. Il rendra un rapport sur cette question et se prononcera également sur la question de savoir si ce renforcement est souhaitable de son point de vue.

Le Conseil fédéral propose d'accepter le postulat.