Zusammenfassung

Message du 14 mars 2008 concernant la continuation de la coopération technique et de l'aide financière en faveur des pays en développement

Ausgangslage

Par le message, le Conseil fédéral demande un nouveau crédit de programme de 4500 millions de francs pour financer la poursuite de la coopération technique et de l'aide financière en faveur des pays en développement. Ce crédit est prévu pour la période du 1er janvier 2009 au 31 décembre 2012.

Partie intégrante de la coopération au développement de la Confédération, la coopération technique et l'aide financière se fondent sur l'art. 54 de la Constitution fédérale et sur la loi fédérale sur la coopération au développement et l'aide humanitaire internationales (RS 974.0). La demande de crédit est soumise en même temps que la demande de crédit du Département fédéral de l'économie (DFE) pour le financement des mesures de politique économique et commerciale adoptées au titre de la coopération au développement. La présentation simultanée de ces deux demandes fournit ainsi une vue d'ensemble des principales activités de la coopération au développement.

En oeuvrant dans ce domaine, la Suisse contribue à instaurer un développement mondial juste et durable. Les priorités de la coopération de la Confédération comprennent l'atténuation de la pauvreté, la promotion de la sécurité humaine et la réduction des risques, de même que l'instauration d'une mondialisation propice au développement. Les domaines de la coopération au développement sont les suivants :

1) appui aux stratégies de lutte contre la pauvreté des pays prioritaires, 2) soutien à certaines régions aux États fragiles, en conflit ou présentant un risque pour la sécurité, 3) amélioration de l'intégration des pays prioritaires dans un développement mondial durable, 4) contribution suisse à l'application efficace de la politique multilatérale de développement, 5) collaboration avec des organisations non gouvernementales, des instituts de recherche et de formation, de même qu'avec des partenariats public-privé, afin de préserver les compétences suisses en matière de coopération, 6) coordination de la politique de développement avec d'autres secteurs politiques de la Confédération.

En réduisant le nombre de pays prioritaires des 17 approuvés jusqu'ici par le Parlement à 12 dès le 1er janvier 2012, la Direction du développement et de la coopération (DDC) poursuit la concentration géographique de ses activités. Ce processus doit cependant être progressif et mené sur le long terme, si nous voulons assurer la continuité et préserver notre capital de confiance.

La DDC encourage les pays prioritaires à entreprendre eux-mêmes des efforts de développement et appuie leurs stratégies nationales de réduction de la pauvreté. En orientant ses activités sur les Objectifs du Millénaire pour le développement (OMD), elle s'attache par ailleurs à optimiser le partage des tâches avec les pays bénéficiaires et avec d'autres pays donateurs. La concentration thématique sur dix thèmes prioritaires devrait en outre accroître l'efficacité de ses activités. Enfin, les six programmes spéciaux qu'elle mène dans certaines régions aux États fragiles, en conflit ou présentant des risques permettent à la DDC de s'assurer que des populations entières ne seront pas abandonnées à leur sort alors que le développement de leur pays est enlisé, et qu'on les aidera à trouver des moyens pour sortir du piège de la pauvreté. Comme par le passé, les programmes de la DDC s'adressent en premier lieu aux pays très pauvres (dont le revenu annuel moyen par habitant est inférieur à 825 US$ selon la classification de l'OCDE).

Pour s'attaquer au nombre croissant de problèmes aux dimensions transnationales, régionales ou internationales, la DDC recourt d'une part à diverses formes de coopération tripartite mettant en relation un pays partenaire avancé, un pays prioritaire pauvre et la Suisse, et collabore d'autre part avec les institutions financières internationales, les organisations de l'ONU axées sur le développement, de même qu'avec des fonds et des réseaux mondiaux spécialisés.

Calculé sur la base d'une longue expérience, le volume du crédit de programme doit permettre de prendre des engagements conduisant à des versements annuels dont le montant total corresponde à 0,4 % du revenu national brut (RNB), soit l'objectif que la Suisse s'est fixé en matière d'aide publique au développement (APD). La période du crédit a été définie de telle sorte que le cadre temporel des activités prévues par l'arrêté fédéral de janvier 2008 coïncide, dès 2013, avec le programme de la législature. Comme jusqu'ici, au maximum 3,5 % du montant total serviront à couvrir les dépenses de personnel pour le travail accompli à la centrale, dans les bureaux de coordination et au sein de projets, et à financer le personnel suisse détaché auprès des institutions financières internationales ou d'organisations multilatérales de développement.

L'annexe au message rend compte de l'utilisation des moyens du dixième crédit de programme (2003 à 2008), encore en vigueur. (Source : message du Conseil fédéral)

Verhandlungen

Les conseils ont traité l'objet 08.030 conjointement avec l'objet 08.028 (Coopération au développement. Financement des mesures de politique économique et commerciale).

Au Conseil national, l'entrée en matière sur les deux projets n'a pas été contestée. Une minorité de la commission, emmenée par Christoph Mörgeli (V, ZH) a toutefois proposé de renvoyer le projet au Conseil fédéral en le chargeant d'éliminer au préalable les défauts relevés par la CdG concernant la conduite de la DDC. Les rapporteurs de la commission ont rappelé qu'aucun membre de la commission ne contestait le principe de la coopération au développement. En revanche, la question du montant des moyens engagés a été très discutée : à une très faible majorité, la commission a finalement décidé que 0,7 % du revenu national brut (RNB) devait être alloué à l'aide publique au développement, ce qui correspond aux objectifs du millénaire de l'ONU. Pour justifier sa proposition de renvoi, Christoph Mörgeli (V, ZH) a estimé que tant qu'il n'y aurait pas de stratégie unique en matière d'aide publique au développement et que les réformes nécessaires n'auraient pas été menées au sein de la DDC, il ne fallait voter aucun moyen financier supplémentaire. Au cours du débat d'entrée en matière, la discussion a essentiellement porté sur la réforme de l'aide au développement et le montant de son futur financement ; personne n'a contesté la nécessité d'aider les pays du Sud. La proposition de renvoi de la minorité emmenée par Christoph Mörgeli a été rejetée par 132 voix contre 50.

Au cours de la discussion par article sur l'arrêté fédéral concernant la continuation de la coopération technique et de l'aide financière en faveur des pays en développement, la question s'est posée de savoir à combien devait s'élever l'aide au développement. La majorité de la commission a proposé d'augmenter progressivement le crédit de programme à 0,7 % du RNB d'ici 2015. Les rapporteurs de la commission ont souligné qu'il était temps que la Suisse, qui a tiré de nombreux avantages de la mondialisation, apporte une aide au développement conséquente aux pays qui n'ont pas eu cette chance. Selon eux, il n'y a aucune raison que la Suisse, dont la prospérité économique est similaire à celle des pays scandinaves, n'ose, comme ces pays, franchir le pas des 0,7 % ; après tout, le bien-être et la sécurité en Suisse dépendent aussi de processus globaux. Une minorité emmenée par Martine Brunschwig Graf (RL, GE) a proposé de suivre la proposition du Conseil fédéral et de fixer les moyens financiers alloués à l'aide au développement à 0,4 % du RNB. Kathrin Amacker-Amann (CEg, BL) a proposé, pour sa part, de porter l'aide publique au développement à 0,5 % du RNB d'ici 2015, et de charger le Conseil fédéral de soumettre au Parlement un message et un crédit-cadre complémentaires. La minorité a argué qu'il n'existait aucune stratégie qui définisse comment les moyens supplémentaires seraient utilisés et qu'on ignorait quelles seraient les conséquences financières sur le budget de la Confédération d'une augmentation de 0,4 à 0,7 % du RNB. Sur cette question essentielle, la gauche, le groupe UDC (qui rejette toute augmentation de l'aide au développement) et le groupe radical-libéral défendaient tous trois des positions bien arrêtées ; seul le groupe CEg était divisé sur la question. Dans un premier vote entre la majorité et la minorité, le conseil a adopté la proposition de la minorité par 101 voix contre 82 ; dans un second vote entre la minorité et la proposition Amacker, il a également adopté, par 97 voix contre 86, la proposition de la minorité, selon laquelle l'aide au développement doit être fixée à 0,4 % du RNB à partir de 2009.

La majorité de la commission a proposé, dans un article 2bis, de limiter la part de l'aide multilatérale à 40 % du montant total du crédit de programme, arguant que l'aide bilatérale était beaucoup plus efficace et qu'elle engendrait moins de tracasseries administratives. Une minorité emmenée par Christa Markwalder (RL, BE), au contraire, a estimé que l'aide multilatérale était plus efficace que l'aide bilatérale pour résoudre des problèmes importants, complexes et globaux. Par 144 voix contre 29, le conseil a suivi la majorité de la commission en décidant d'abaisser la part de l'aide multilatérale de 43 à 40 %. Au vote sur l'ensemble, l'arrêté fédéral a été adopté par 177 voix contre 0.

En ce qui concerne l'arrêté fédéral sur le financement des mesures de politique économique et commerciale au titre de la coopération au développement, la majorité a proposé de charger le Conseil fédéral de vérifier s'il était possible d'ici à 2015 de porter l'aide publique au développement à 0,5 % du RNB et d'en rendre compte au Parlement. Cette proposition a été rejetée avec la voix prépondérante du président. Au vote sur l'ensemble, l'arrêté fédéral a été adopté par 183 voix contre 0.

Au Conseil des États, l'entrée en matière n'a pas non plus été contestée. Au cours du débat d'entrée en matière, le Conseil s'est penché essentiellement sur la proposition de la Commission de politique extérieure de demander dès l'année prochaine un crédit de programme complémentaire afin que les moyens alloués à l'aide au développement atteignent 0,5 % du RNB en 2015. Les deux crédits de programme proposés par le Conseil fédéral n'ont pas été contestés. Dick Marty (RL, TI), président de la commission, a souligné que la majorité de la commission souhaitait donner une preuve de la volonté de la Suisse d'augmenter son aide publique au développement et de respecter ses engagements internationaux. Au nom de la Commission des finances, Philipp Stähelin (CEg, TG) a expliqué au conseil qu'il faudrait compter sur des moyens financiers supplémentaires de plus de 800 millions de francs si l'on augmentait l'aide au développement de 0,1 %. Bruno Frick (CEg, SZ) a proposé de renvoyer le projet à la commission en la chargeant de montrer comment sont couvertes les dépenses supplémentaires qu'elle propose. Cette proposition de renvoi a été rejetée par 24 voix contre 12. Au cours de la discussion par article, une minorité de la commission emmenée par Maximilian Reimann (V, AG) a proposé de suivre le Conseil fédéral et de rejeter la proposition de la majorité qui visait à relever le montant de l'aide au développement à 0,5 % du RNB d'ici 2015 ; Pankraz Freitag (RL, GL) a déposé une proposition individuelle visant à relever ce montant à 0,45 % d'ici 2015. Le conseil a rejeté la proposition Freitag par 28 voix contre 11 et a suivi la majorité de la commission par 25 voix contre 14. En outre, il a rejeté la décision du Conseil national de limiter la part de l'aide multilatérale à 40 % du montant total du crédit de programme. Au vote sur l'ensemble, les deux projets ont été adoptés respectivement par 29 voix contre 6 et par 31 voix contre 3.

Au cours de la procédure d'élimination des divergences au Conseil national, la majorité de la commission a proposé d'augmenter, d'ici 2015, les moyens engagés à 0,5 % du RNB, se ralliant ainsi au Conseil des États. Une minorité emmenée par Walter Müller (RL, SG) voulait, quant à elle, biffer la nouvelle disposition, motivant son refus par la crise financière et ses conséquences pour la Suisse. En ce qui concerne les partisans de l'augmentation de l'aide publique, ils ont relevé que les pays en développement étaient les plus touchés par les effets de la crise financière, bien qu'ils n'en soient pas les responsables. Par 102 voix contre 83, le conseil a suivi la proposition de la majorité, se ralliant par conséquent au Conseil des États. Par 120 voix contre 66, il a cependant maintenu sa décision de plafonner la part de l'aide multilatérale à 40 % et d'allouer 60 % à l'aide bilatérale. Une minorité emmenée par Christa Markwalder Bär (RL, BE) a pour sa part proposé de se rallier au Conseil des États en biffant cette disposition.

Pour ce qui est du montant de l'aide multilatérale, le Conseil des États a suivi la décision du Conseil national par 30 voix contre 12. Une minorité emmenée par Peter Briner (RL, SH) a rejeté la limitation de cette aide, arguant qu'en fixant une clé de répartition et en réduisant son engagement multilatéral, la Suisse perdrait de son influence sur le plan international.