Zusammenfassung

Message du 19 septembre 2008 relatif à la modification de la loi fédérale sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité (Financement des institutions de prévoyance de corporations de droit public)

Ausgangslage

Les institutions de prévoyance de corporations de droit public (IPDP) actuellement régies selon le système de la capitalisation partielle seront entièrement capitalisées sur une période de 40 ans et rendues indépendantes tant sur les plans juridique qu'organisationnel.

La majorité des IPDP est soit complètement capitalisée (taux de couverture dépassant les 1,0 %), soit presque complètement capitalisée (taux de couverture de 91 à 1,0 %). Les institutions de prévoyance dont le taux de couverture était inférieur à 91 % à la fin de l'année 2006 présentaient un découvert global de près de 14 milliards de francs ; plus de 210 000 assurés étaient affiliés à de telles caisses. Selon le droit en vigueur, les IPDP peuvent être gérées selon le système de capitalisation partielle ; autrement dit, elles ne doivent pas être complètement capitalisées.

Ce système s'explique par le fait que l'on partait jusqu'ici du principe que les effectifs des collectivités assumant des tâches publiques resteraient stables (pérennité).

Or, à cause de l'évolution démographique, sociale et économique liée à la privatisation de certaines tâches publiques, on ne pourra plus tabler à l'avenir sur une stabilité des effectifs dans le service public. Par conséquent, la capitalisation partielle ne constituera plus un modèle de financement viable pour les IPDP. A moyen terme, les IPDP devront donc être soumises aux règles qui s'appliquent aux institutions de prévoyance de droit privé. Tous les fonds nécessaires devront ainsi être apportés aux IPDP sur une période de 40 ans (durée de la vie active). Avant qu'elles ne soient entièrement capitalisées, les IPDP qui affichent un découvert lors de l'entrée en vigueur de la réglementation proposée pourront encore être gérées selon le modèle de capitalisation partielle, pour autant qu'elles remplissent les conditions du modèle d'objectif de couverture différencié. En revanche les IPDP entièrement capitalisées lors de l'entrée en vigueur seront gérées selon le système de capitalisation complète.

Le modèle proposé, qui prévoit un objectif de financement différencié, tient compte du fait que la situation varie selon les IPDP. Pour que le système de capitalisation partielle puisse être maintenu, il faut que l'autorité de surveillance compétente donne son aval. L'IPDP qui sollicite une telle autorisation devra disposer d'une garantie d'une collectivité publique et d'un plan de prévoyance indiquant quelle stratégie permettra d'aboutir à une capitalisation complète, et à quelle échéance.

L'autorité de surveillance compétente devra vérifier le respect de ce plan. Au bout de 40 ans au plus tard, toutes les IPDP ayant un financement mixte devront être intégralement capitalisées. Durant la période transitoire, le Conseil fédéral établira tous les dix ans un rapport sur la situation financière des IPDP à l'intention du Parlement, pour que celui-ci puisse, le cas échéant, corriger le délai nécessaire à la capitalisation complète.

Afin de déterminer le modèle de financement qui lui sera applicable (capitalisation complète ou partielle), chaque IPDP fixera le taux de couverture déterminant (taux de couverture initial) au jour de référence sur la base des recommandations de l'expert en prévoyance professionnelle, les engagements liés aux rentes devant être couverts à 1,0 %. Ce taux de couverture sera fixé d'une part en fonction de l'ensemble des engagements de l'institution de prévoyance (taux de couverture initial global) et, d'autre part, en fonction des engagements envers les assurés actifs (taux de couverture initial des actifs). Ultérieurement, les taux devront toujours être égaux ou supérieurs aux taux déterminés le jour de référence. S'ils sont inférieurs, l'institution de prévoyance devra prendre des mesures d'assainissement, comme le font les institutions de droit privé.

Du point de vue institutionnel, les IPDP devront être détachées de la structure de l'administration sur les plans juridique, organisationnel et financier, et devenir autonomes. Leur organe suprême jouira ainsi du maximum d'autonomie possible pour qu'il puisse se soustraire aux influences politiques et répondre de l'équilibre financier de l'institution. En contrepartie, la responsabilité de la collectivité publique, en ce qui concerne le type et l'ampleur de la garantie de l'État, est précisée. (Source : message du Conseil fédéral)

Verhandlungen

Au Conseil des États, l'entrée en matière a été décidée sans opposition. Au vu de la situation financière des caisses de pension publiques, dont certaines ont un taux de couverture inférieur à 50 %, nul n'a contesté la nécessité d'agir afin de renforcer le deuxième pilier et d'assurer la sécurité financière des institutions de prévoyance de droit public, même si les orateurs de gauche ont surtout mis l'accent sur les conséquences du projet pour les finances publiques. La facture pour les collectivités publiques s'élèverait à 100 ou 43 milliards selon le taux de couverture choisi, 100 respectivement 80 %.

La discussion a porté essentiellement sur le régime auquel devraient dorénavant se soumettre les institutions de prévoyance de droit public, - capitalisation ou capitalisation partielle et le cas échéant leur taux de couverture (art. 72a) - ainsi que sur les mesures à prendre en cas de taux de couverture insuffisant (Dispositions transitoires, ch. III). Sur ces points la Chambre des cantons s'est écartée du projet du Conseil fédéral pour adopter les propositions de sa commission. Sensible aux arguments des cantons, le Conseil des États s'est en effet rallié à la solution d'une capitalisation partielle soumise toutefois à certaines conditions.

À l'art. 72a, al. 1, le Conseil des États fixe comme but au plan de financement de l'institution de prévoyance non plus la capitalisation complète mais la garantie à long terme de l'équilibre financier. Aux termes des lettres c et d, nouvellement introduites par le conseil, le taux de couverture des engagements totaux pris envers les rentiers et les assurés actifs devrait être d'au moins 80 % et toute amélioration des prestations financée à 1,0 % par capitalisation. Une minorité de la commission, composée de Anita Fetz (S, BS) et Liliane Maury Pasquier (S, GE), aurait voulu biffer toute référence chiffrée à un taux de couverture. Les conditions fixées dans l'introduction de l'alinéa 1 ainsi qu'aux lettres a et b, soit le but du plan financier, " la couverture intégrale des engagements pris envers les rentiers " et " le maintien des taux de couverture au moins à leur valeur initiale pour l'ensemble des engagements de l'institution de prévoyance, ainsi que pour ceux envers les assurés actifs, jusqu'à ce que l'institution atteigne la capitalisation complète " permettraient à eux seuls d'atteindre les objectifs de la révision. La majorité du conseil, qui l'a emporté par 31 voix contre 11, a estimé, au contraire, que biffer cette condition enlèverait à la révision une bonne partie de sa substance.

Concernant les mesures à prendre en cas de couverture insuffisante, le Conseil des États a prévu, d'une part, l'obligation de soumettre chaque année à l'autorité de surveillance un plan pour atteindre ce taux de couverture minimal et d'autre part le paiement d'intérêts sur le découvert. Selon la majorité du conseil, cette dernière disposition devrait permettre d'exercer une certaine pression sur les collectivités publiques. Une minorité qui s'opposait au paiement d'intérêts a été balayée par 30 voix contre 8.

Au vote sur l'ensemble, le projet a été adopté par 30 voix contre 1 et 8 abstentions.

L'entrée en matière n'a pas été contestée au Conseil national. Certaines divergences ont été créées parce que la discussion sur le financement des institutions de prévoyance publiques s'est partiellement croisée avec le traitement de la réforme structurelle. C'est ainsi que le conseil a repris entièrement la version adoptée dans le cadre de la réforme structurelle à l'article 51a qui traite des tâches de l'organe suprême de l'institution de prévoyance et à l'article 61 al. 3, afin d'éviter des incongruités entre les deux textes.

En ce qui concerne le coeur du projet en revanche, la Chambre du peuple a largement suivi le Conseil des États. La question sur le taux de couverture (art. 72a), au coeur de la révision, a donné lieu à des discussions nourries. La commission s'était certes ralliée à la version du Conseil des États concernant un taux de couverture de 80 %, mais avec une majorité assez étroite. Les différentes propositions de minorité n'ont fait dès lors que refléter la division de la commission.

Une première minorité rose-verte emmenée par Paul Rechsteiner (S, SG) aurait souhaité fixer le taux de couverture à 60 ou 70 %, alors qu'une autre minorité emmenée par Pierre Triponez (RL, BE) proposait 90 %. La minorité rose verte a critiqué l'orientation croissante des caisses envers les marchés financiers. Selon elle, les dispositions fixées à l'art. 72a, al. 1, lettres a et b représenteraient des garanties suffisantes et permettraient de se contenter d'un taux de couverture de 60 voire 70 %. Accélérer le processus de recapitalisation ne ferait qu'engendrer d'autres problèmes, d'autant qu'un taux de couverture à 70 % représenterait toujours un montant de 22 milliards pour les cantons, soit l'ordre de grandeur de la NEAT. Pour la minorité UDC/RL emmenée par Pierre Triponez, le projet du Conseil fédéral devrait être soutenu afin de respecter l'égalité de traitement entre les caisses privées et les caisses publiques, même si un taux de couverture inférieur serait envisageable, notamment pour respecter l'avis des cantons. Car le but ultime du législateur est bien un taux de couverture de 1,0 %, comme le montre l'obligation de financer l'amélioration des prestations à 1,0 % par capitalisation (art. 72, al.1, let. d). Cette disposition, du reste contestée par une minorité rose-verte emmenée par Marie-Thérèse Weber-Gobet (G, FR) a été confirmée par 99 voix contre 55. Suite à une succession de votes en cascade, la proposition de la majorité pour un taux de couverture à 80 %t, également soutenue par le Conseil fédéral, a été adoptée par 119 voix contre 53 et 6 abstentions.

Aux articles 72c et à la lettre c des dispositions transitoires, le Conseil national s'est écarté du Conseil des États. Il a, d'une part, biffé l'alinéa 3 introduit par le Conseil des États à l'art. 72c selon lequel la Confédération n'assumerait aucune garantie. D'autre part, dans les mesures à prendre en cas de taux de couverture insuffisant il s'est rallié à la proposition de sa commission pour demander un rapport tous les cinq ans à l'autorité de surveillance et non plus chaque année, comme décidé par le Conseil des États. Enfin, le Conseil national a adopté une modification formelle des dispositions concernant le paiement des intérêts en cas de couverture insuffisante selon la proposition Neirynck (CEg, VD) par 128 voix contre 32. Au vote sur l'ensemble, le projet a été adopté par 125 voix contre 39.

Le Conseil des États s'est rallié aux modifications adoptées par le Conseil national. Il a toutefois créé une divergence en complétant le Ch. II, ch. 1 (Code civil), art. 89bis, al. 6, ch.14 afin d'assurer la coordination avec la réforme structurelle de la prévoyance professionnelle (objet 07.055). L'ajout a été adopté sans discussion par le Conseil national.

Au vote final, la loi a été adoptée par 30 voix contre 5 avec 8 abstentions au Conseil des États et 141 voix contre 49 avec 6 abstentions au Conseil national. Le groupe socialiste est le seul à ne pas avoir soutenu la loi.