Zusammenfassung

Message du 5 novembre 2008 concernant la modification de la loi fédérale sur les banques et les caisses d'épargne (Loi sur les banques)

Ausgangslage

Le 15 octobre 2008, le Conseil fédéral, la Banque nationale suisse (BNS) et la Commission fédérale des banques (CFB) ont décidé de mettre en oeuvre un train de mesures en vue de stabiliser encore davantage le système financier suisse et de renforcer durablement la confiance à l'égard du marché financier suisse. Parmi ces mesures figure l'amélioration de la protection des déposants : à titre de mesure immédiate, il a été décidé de soumettre aux Chambres fédérales, durant la session d'hiver, un message prévoyant notamment un relèvement adéquat du montant des dépôts protégés et de la limite supérieure du système, les décisions prises par les États membres de l'UE devant servir de valeurs indicatives.

Ce message propose cinq mesures immédiates. Premièrement, il y est préconisé de porter à 100 000 francs le montant des dépôts protégés, qui dépasseront ainsi largement la limite minimale récemment relevée dans l'UE. Deuxièmement, les banques seront désormais astreintes à disposer en permanence de créances couvertes en Suisse ou d'autres actifs situés en Suisse, ceci en proportion des dépôts privilégiés de leur clientèle. Les déposants auront ainsi la certitude que leurs dépôts privilégiés sont en sécurité auprès de n'importe quelle banque suisse. La plupart des banques satisfont déjà à cette exigence minimale ou pourront le faire dans un avenir proche. La CFB peut accorder des exceptions dans des cas justifiés. Troisièmement, un paiement immédiat plus substantiel est prévu, pour les dépôts garantis, en fonction des moyens disponibles de la banque connaissant des difficultés. L'autorité de surveillance fixera pour chaque cas le montant du paiement immédiat, qui représentera un multiple des 5000 francs prévus actuellement. Quatrièmement, la limite supérieure du système passera de 4 milliards de francs à 6 milliards. Enfin, les dépôts ouverts auprès de fondations de prévoyance seront privilégiés de façon séparée, en plus des dépôts bancaires déjà garantis aujourd'hui. Pour atteindre leur but, les mesures proposées doivent avoir effet immédiatement.

De ce fait, il est nécessaire de modifier d'urgence la loi et de limiter la validité de cette modification au 31 décembre 2010. Dans l'intervalle, le législateur aura eu le temps d'inscrire dans le droit ordinaire une protection sensiblement améliorée des déposants.

Le système actuel de garantie des dépôts ne comporte que des possibilités limitées d'extension, dès lors que son financement intervient a posteriori, autrement dit qu'il n'est mis en place qu'en cas d'insolvabilité d'un institut. Il en résulte de graves inconvénients. Ainsi, les moyens financiers ne sont pas immédiatement disponibles, l'obligation de verser des contributions a posteriori a un effet procyclique et le risque de réaction en chaîne est réel. Le système actuel de protection des déposants n'est pas non plus en mesure de garantir intégralement les dépôts ouverts auprès des plus grandes banques. La limite supérieure du système ne saurait être étendue à volonté, au risque de voir le sauvetage d'une banque en difficulté fragiliser les autres banques. D'où la nécessité, dans l'optique d'une amélioration durable de la protection des épargnants, d'un réexamen approfondi du système. Un tel processus est impensable en quelques semaines. Aussi le Conseil fédéral soumettra-t-il, au début de 2009, un projet comportant d'autres mesures visant à garantir la protection des déposants. (Source : message du Conseil du fédéral)

Verhandlungen

Le Conseil des États a décidé sans opposition d'entrer en matière. Les intervenants ont tous insisté sur la nécessité d'améliorer le plus rapidement possible la protection des épargnants en modifiant en ce sens la loi sur les banques. Le conseil et le conseiller fédéral Hans-Rudolf Merz étaient cependant d'avis que cette modification par voie urgente devrait ultérieurement être suivie d'une refonte totale de la loi. La Commission de l'économie et des redevances du Conseil des États (CER-E) n'avait en effet envisagé qu'un seul changement par rapport au projet présenté par le Conseil fédéral : elle souhaitait que l'Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers (FINMA) soit chargée d'établir une liste des montants de couverture obligatoire dont disposaient effectivement les banques en matière d'épargne et proposait de modifier l'art. 37b, al. 5 en ce sens. Or, le projet du Conseil fédéral prévoyait certes que les banques devaient disposer d'actifs à hauteur de 1,5 % de leurs dépôts privilégiés, mais il ne prévoyait pas d'instaurer l'obligation de publier une liste indiquant quelles étaient les banques concernées et dans quelle mesure. Au cours de la discussion par article, la proposition de la majorité de la commission l'a emporté sur celle du Conseil fédéral. Au vote sur l'ensemble, les 37 députés présents se sont prononcés à l'unanimité en faveur du projet.

Le Conseil national a lui aussi décidé sans opposition d'entrer en matière. Deux propositions de minorité avaient été déposées. La première proposait de modifier le titre du projet et de l'intituler : " Loi fédérale sur la crise financière et la conjoncture ". Cette modification du titre marquait la volonté de ne pas limiter le projet au renforcement de la protection des déposants mais de l'élargir à véritable un soutien conjoncturel par le biais d'une augmentation des allocations familiales. La proposition n'a trouvé aucun soutien dans les fractions bourgeoises qui ont suivi la majorité de la commission. D'une part, celle-ci a considéré que, d'un point de vue formel, une modification de la loi sur les allocations familiales n'avait pas sa place dans la loi sur les banques. D'autre part, elle a estimé que sur le fond, une réduction des impôts pour les familles serait plus appropriée. La proposition, soutenue par les groupes Vert et socialiste a été rejetée par 113 voix contre 57. La seconde proposition, également soutenue par la gauche, portait sur la publication de la liste indiquant le degré de couverture des banques, demandée par le Conseil des États. Elle a elle aussi été rejetée par le conseil. Au vote sur l'ensemble, le projet a été approuvé à l'unanimité des 117 conseillers présents.

Le projet a ensuite été renvoyé au Conseil des États en procédure d'élimination des divergences. Ce dernier a suivi sa commission et légèrement modifié la formulation de la disposition sur la publication de la liste concernant le degré de couverture des banques. Le projet est alors retourné devant le Conseil national.

Les députés du Conseil national ne se sont pas montrés très convaincus par cette version modifiée du projet, proposée par une minorité. Ils ont donc décidé, par 161 voix contre 65, de s'en tenir à la version qu'ils avaient adoptée antérieurement.

Le Conseil des États est quant à lui revenu sur sa décision et a suivi la majorité de sa commission. Dès lors, plus aucune divergence ne s'opposait à l'adoption de la loi.

Au vote final, la loi a été adoptée par 43 voix contre 0 au Conseil des États et par 192 voix contre 0 au Conseil national.