Wortlaut

Dans la version allemande de l'article 43 de la loi fédérale sur l'utilisation des forces hydrauliques (LFH), il est question de "wohlerworbenes Recht" (littéralement "droit légitimement acquis", ci-après : droit acquis), terme qui remonte à l'époque féodale prédémocratique. Dans ce contexte, je charge le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Le terme de "droit acquis" signifie-t-il :

a. que tous les autres rapports juridiques tels que ceux qui relèvent du droit du travail, du droit de la famille, du droit successoral et des droits réels ainsi que tous les autres droits publics et privés sont des droits non acquis ou non légitimement acquis ?

b. que les titulaires de ces droits spéciaux peuvent, sous prétexte qu'il s'agit de droits sur lesquels les modifications de la loi n'ont pas d'effet, faire fi de notre démocratie directe, y compris de la législation fédérale, et se dispenser d'appliquer le droit fédéral en vigueur, comme ce fut par exemple le cas en 1981/1984 (usines hydro-électriques d'Ilanz)?

c. qu'il s'agit en l'occurrence de privilèges et de droits spéciaux inexistants dans d'autres rapports juridiques ? Dans l'affirmative, y a-t-il une base constitutionnelle qui le confirmerait ?

2. Depuis la fondation de notre État fédéral en 1848, la Constitution fédérale peut être modifiée en tout temps. Le 25 octobre 1908, une disposition prévoyant que "la future législation fédérale sera réservée dans toutes les nouvelles concessions hydrauliques" a été introduite dans la Constitution. Le Conseil fédéral peut-il tolérer que certaines personnes ne doivent pas appliquer le droit fédéral en vigueur au motif que les modifications postérieures à la loi n'ont pas d'effet sur leurs "droits acquis"?

a. Y a-t-il d'autres sujets de droit qui peuvent, pour le même motif, se dispenser d'appliquer le droit fédéral en vigueur ? Dans l'affirmative, lesquels ?

b. L'ancien juge fédéral W. Dubach doute, au vu de la révisibilité de la Constitution, que le législateur puisse aller au-delà de ses compétences en garantissant l'intangibilité de situations juridiques. Il ajoute que des garanties dans ce sens n'auraient pas d'effets juridiques. Le Conseil fédéral partage-t-il cette opinion ?

3. Le juge Dubach a établi dans un avis de droit que toutes les tentatives pour définir plus précisément la notion de "droit acquis" ont échoué. Il parle d'une fiction visant à qualifier délibérément un état de fait autrement qu'il n'est en réalité. Le professeur A. Kölz, spécialiste du droit public et du droit constitutionnel, a parlé de reliquats d'un régime juridique qui n'a pas été surmonté (cf. "Legende Greina", p. 81ss), qu'il faudrait en fait supprimer.

Les concédants et les concessionnaires subiraient-ils un préjudice si cette "fiction" (qui, jusqu'à présent, a surtout créé une insécurité du droit et de nombreuses procédures judiciaires) était remplacée par la garantie de la propriété, conformément à la Constitution ? D'éventuels préjudices ne pourraient-ils pas faire l'objet d'une compensation financière en vertu de la garantie de la propriété ? Dans l'affirmative, quels sont ces préjudices ?

Stellungnahme des Bundesrates

La législation est en principe à tout moment modifiable. Mais le législateur est tenu, comme les autres organes de l'État, de respecter les principes de l'État de droit et les droits fondamentaux garantis par la Constitution. La notion de droits acquis doit être analysée dans ce contexte.

En droit administratif général, les droits acquis sont les droits qui procurent à leur titulaire une position similaire à la propriété et ceux-ci ne peuvent être limités ou annulés par le législateur que sous les mêmes conditions que celles prévues pour les atteintes à la garantie de la propriété (cf. Enrico Riva, Wohlerworbene Rechte - Eigentum - Vertrauen, Berne 2007, p. 33ss., 127ss.; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. éd., Zurich 2006, ch. 1008 ; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. éd., Berne 2005, p. 399s.; André Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, p. 589ss.). Dans la majorité des cas, on ne peut pas répondre à la question de savoir si un droit peut être considéré comme un droit acquis dans ce sens en se basant sur une définition abstraite de la notion, mais uniquement en interprétant les normes juridiques pertinentes et les droits constitutionnels, et en se basant sur une pesée d'intérêts. C'est pourquoi plusieurs auteurs jugent la notion de droits acquis comme inutile ou obsolète (cf. par ex. Fritz Gygi, Verwaltungsrecht, Berne 1986, p. 116, 165 ; Alfred Kölz, Intertemporales Verwaltungsrecht, in : ZSR 1983, p. 187). La question de savoir dans quelle mesure le législateur doit prendre en considération les situations juridiques existantes lors de la création de nouvelles normes peut aussi être examinée de manière générale, c'est-à-dire au-delà de l'examen de la notion de droits acquis, sous l'angle de la protection de la bonne foi (art. 9 Cst.) (cf. Alfred Kölz, op. cit.).

La protection d'un droit acquis ne va pas plus loin que la protection d'un droit fondamental (garantie de la propriété ou protection de la bonne foi). Les limitations demeurent pour le moins toujours possibles aux conditions prévues par les articles 36 et 26 alinéa 2 Cst. Les droits acquis ne se situent pas en dehors des limites de l'ordre constitutionnel légitimé démocratiquement.

La loi fédérale du 22 décembre 1916 sur l'utilisation des forces hydrauliques (LFH ; RS 721.80) définit à son art. 43, al. 1, le droit d'utiliser le cours d'eau dans les limites de l'acte de concession comme un droit acquis. L'alinéa 2 du même article prévoit la protection dont bénéficie le droit d'utilisation. L'utilisation de l'expression "droits acquis" n'est ainsi pas déterminante (cf. Werner Dubach, Die wohlerworbenen Rechte im Wasserrecht, in : Bundesamt für Wasserwirtschaft, Hrsg., Mitteilung 1/80, p. 17s.). Selon l'art. 43, al. 2, LFH, une fois concédé, le droit d'utilisation ne peut être retiré ou restreint sauf pour cause d'utilité publique et moyennant indemnité. Le Tribunal fédéral a considéré comme admissible l'application de nouvelles lois plus rigoureuses lorsque celles-ci ne portaient pas atteinte à la substance du droit d'utilisation basé sur la concession (ATF 107 Ib 140 E. 3b ; 126 II 171 E. 3c). En outre, les concessions sont accordées pour une durée d'au maximum 80 ans à compter de la mise en service de l'aménagement (art. 58 LFH). Les concessions de l'ancien droit qui ont encore été octroyées sans restriction de temps, doivent être limitées ultérieurement (ATF 127 II 69 E. 5b).

Réponse du Conseil fédéral.