Garantie de la confidentialité des délibérations des commissions et modification des règles légales relatives à l'immunité

Ausgangslage

Aux termes du droit en vigueur, ce sont le Conseil national et le Conseil des États qui statuent, en dernière instance, en matière de sanctions disciplinaires touchant les députés et de requêtes visant à lever l'immunité des députés et des magistrats. Dans les deux cas, il s'agit de décisions qui doivent être prises d'abord en fonction non pas de critères politiques, mais de critères juridiques. De par leur nature même, les conseils sont toutefois peu appropriés à tenir ce rôle. Ainsi, la Commission des affaires juridiques (CAJ) et la Commission des institutions politiques (CIP) proposent que les conseils délèguent ces compétences aux commissions.

Le droit disciplinaire interne au Parlement vise à maintenir l'ordre dans la salle du conseil, à préserver l'image de "l'autorité suprême de la Confédération" (art. 148 Cst.) et surtout à garantir l'exercice des attributions du Parlement et de ses organes fixées par la Constitution. La garantie de la confidentialité des délibérations des commissions parlementaires représente une condition essentielle pour l'exercice de leurs attributions. Renoncer à cette confidentialité menacerait leur fonctionnement en ce sens qu'elles ne pourraient plus faire valoir, envers le Conseil fédéral, leur droit à obtenir aussi des informations qui ne sont pas destinées au public. Si les séances des commissions n'étaient pas confidentielles, celles-ci auraient davantage de difficultés à trouver des compromis ou des solutions susceptibles de recueillir une majorité. Dès lors, les décisions seraient prises hors de la sphère parlementaire, au sein d'organes non publics, dont la composition n'est pas aussi représentative que celle des commissions et qui ne fonctionnent pas selon les règles de la démocratie.

L'importance capitale de la confidentialité des délibérations des commissions pour l'exercice des attributions du Parlement et, partant, pour la démocratie, justifie la punition de sa violation au moyen de sanctions disciplinaires. Ainsi que le démontrent les expériences faites récemment, la procédure appliquée aujourd'hui n'est pas des plus adéquates. La CIP propose donc d'instituer un organe compétent ad hoc et d'améliorer la procédure afin de créer les conditions permettant au droit disciplinaire de déployer pleinement ses effets, en garantissant notamment le secret de fonction. Au Conseil national, ce n'est plus le bureau, déjà amplement sollicité, qui serait compétent en matière de sanctions disciplinaires, mais une nouvelle commission permanente, de taille réduite. Quant au bureau, il ne serait plus saisi que des recours déposés contre de telles sanctions, en lieu et place du conseil.

Enfin, cette nouvelle commission permanente statuerait aussi, au Conseil national,sur les demandes de levée d'immunité. Les conseils eux-mêmes ne s'en occuperaient donc plus. Pour que l'entrée en matière sur une requête de ce type soit décidée ou pour que l'immunité puisse être levée, une commission du Conseil des États devra prendre une décision concordante.

Alors que la majorité de la CAJ et une minorité de la CIP désirent maintenir l'immunité relative des députés tout en la limitant quelque peu (voir ci-après), la majorité de la CIP et une minorité de la CAJ souhaitent l'abolir purement et simplement, estimant que les députés ne sauraient bénéficier de privilèges qui leur permettraient, dans le cadre des débats politiques, de commettre des infractions telles que des atteintes à l'honneur sans avoir à craindre de poursuites pénales. En revanche, elles ne veulent rien changer pour ce qui est de l'immunité absolue - autrement dit la protection contre les poursuites pénales dont bénéficie tout député pour des propos tenus devant les conseils ou leurs organes -, tout comme pour ce qui est de l'immunité relative des membres du Conseil fédéral et du Tribunal fédéral, qui occupent des positions particulièrement exposées, pour les infractions en rapport direct avec leurs fonctions ou leurs activités. Par contre, l'intangibilité de l'immunité dont bénéficiaient jusqu'ici les membres du Conseil fédéral et des tribunaux fédéraux pour les infractions sans rapport direct avec leurs fonctions ou leurs activités doit, elle aussi, être abolie.

À l'instar de la majorité de la CAJ, une minorité de la CIP souhaite maintenir l'immunité relative des députés, tout en la dotant d'une définition plus stricte. Si l'immunité était jusqu'ici garantie pour toutes les infractions en rapport avec les activités parlementaires, elle doit l'être désormais pour autant qu'il y ait un rapport "direct" avec lesdites activités. L'immunité relative a pour but de protéger les députés de poursuites pénales que des tiers pourraient lancer en vue de porter préjudice aux représentants du peuple dans l'exercice de leur mandat ; toutefois, si un député est poursuivi en raison d'atteintes à l'honneur qu'il aurait commises dans le cadre de ses activités de journaliste ou de professeur, par exemple, il ne doit pas être favorisé par rapport à ses confrères qui ne siègent pas au Parlement.

Enfin, une deuxième minorité de la CIP rejette pour sa part toute restriction de l'immunité relative, car elle considère que la formulation choisie ne permet pas de clarifier cette notion comme il le faudrait. (Source : Rapport de la Commission des institutions politiques CN)

Wortlaut

La Commission des institutions politiques (CIP) du Conseil national décide, sous réserve de l'approbation de la CIP du Conseil des États, de soumettre à l'Assemblée fédérale une modification de la loi sur le Parlement visant à changer la procédure applicable à la prise de sanctions contre les députés, afin de garantir la confidentialité des délibérations des commissions.

Verhandlungen

Au Conseil national, l'entrée en matière a été contestée par certains députés qui invoquaient l'importance de l'immunité parlementaire. Pour eux, celle-ci permet aux élus d'exercer leur mandat politique sans avoir à craindre l'intervention d'un juge. L'abolition de cette immunité risquerait de provoquer une augmentation du nombre de procès coûteux - procès dont l'objectif serait clairement de faire taire des adversaires politiques. En dépit de ces objections, le Conseil national est entré en matière sur le projet. Ont voté contre l'entrée en matière les groupes PBD et UDC, en bloc, ainsi que plusieurs membres du groupe socialiste, du groupe CEg et du groupe des Verts.

Concernant l'art. 13 LParl, le Conseil national s'est rallié à l'avis défendu par Andrea Hämmerle (S, GR), qui souhaitait maintenir le droit en vigueur en matière de procédure disciplinaire. À l'appui de sa proposition, celui-ci a affirmé qu'il était parfaitement inutile d'instaurer des règles détaillées n'apportant rien d'autre qu'une quantité de désagréments. Selon lui, cette nouvelle réglementation n'aurait empêché aucune des infractions aux prescriptions en matière d'ordre ou de procédure commises au cours des vingt dernières années de se produire.

Au terme d'un débat animé, le Conseil national a décidé de ne pas suivre la proposition de la majorité de la Commission des institutions politiques et de maintenir l'immunité relative (art. 17 LParl). Néanmoins, il a restreint ladite immunité, allant ainsi à l'encontre de la proposition de la minorité II Rudolf Joder (V, BE), aux infractions en rapport direct avec les fonctions ou les activités parlementaires des députés, conformément à la proposition de la minorité I Hans Stöckli (S, BE). Il a décidé en outre que ce ne seraient plus les conseils, mais les commissions qui statueraient désormais en dernière instance sur les requêtes visant à lever l'immunité d'un député.

Le Conseil national n'a pas non plus approuvé la majorité de la Commission des institutions politiques au sujet de la garantie de participation aux sessions (art. 20 LParl), puisqu'il a opté pour son maintien. Par ailleurs, il a refusé de priver de l'immunité relative les juges du Tribunal administratif fédéral, du Tribunal pénal fédéral et du Tribunal fédéral des brevets ainsi que le Ministère public de la Confédération et l'autorité de surveillance du Ministère public de la Confédération (art. 14 LRCF). La Chambre basse a par contre décidé d'abroger les privilèges en matière de poursuite pénale dont jouissent les fonctionnaires (art. 15 LRCF) et l'intangibilité de l'immunité dont bénéficient les membres du Conseil fédéral, le chancelier de la Confédération (art. 61a LOGA), les juges du Tribunal fédéral (art. 11 LTF), les juges du Tribunal fédéral des brevets (art. 16 LTFB), les juges du Tribunal administratif fédéral (art. 12 LTAF) et les juges du Tribunal pénal fédéral (art. 50 LOAP).

S'agissant des modifications relatives au règlement du Conseil national, deux propositions de minorité ont été déposées : une de la minorité emmenée par Rudolf Joder (V, BE), qui voulait que la nouvelle commission se compose de 25 membres au lieu de neuf ; une autre de la minorité emmenée par Andreas Gross (S, ZH), qui demandait encore une fois que les membres de la commission nouvellement créée et leurs remplaçants soient membres du conseil depuis quatre ans au moins. Le Conseil national a rejeté ces deux propositions.

Au Conseil des États, l'entrée en matière n'a suscité aucune opposition. Contrairement au Conseil national, la Chambre haute a décidé de maintenir les privilèges en matière de poursuite pénale dont jouissent les fonctionnaires (art. 15 LRCF) et l'intangibilité de l'immunité dont bénéficient les membres du Conseil fédéral ainsi que le chancelier de la Confédération (art. 61a LOGA).

Pour ce qui est de son règlement, le Conseil des États a tenu à ce que les requêtes visant à lever l'immunité d'un député restent du ressort de la Commission des affaires juridiques.

Le Conseil national a approuvé la décision du Conseil des États concernant les privilèges en matière de poursuite pénale dont jouissent les fonctionnaires. Il a maintenu par contre l'abolition de l'intangibilité de l'immunité dont bénéficient les membres du Conseil fédéral et le chancelier de la Confédération.

Le Conseil des États a finalement fait des concessions sur toutes les divergences qui subsistaient.

Au vote final, la loi a été adoptée par 129 voix contre 56 par le Conseil national et par 40 voix contre 0 au Conseil des États.

Le règlement du Conseil national a été adopté au vote final par 140 voix contre 53, le règlement du Conseil des États par 41 voix contre 0.