Zusammenfassung

Message du 6 mars 2009 concernant I'initiative populaire "Pour des impôts équitables. Stop aux abus de la concurrence fiscale (Initiative pour des impôts équitables)"

Ausgangslage

Le Conseil fédéral rejette l'initiative pour des impôts équitables sans proposer de contre-projet. Il justifie cette décision par le fait que cette initiative met en danger la souveraineté des cantons en matière d'imposition et entrave la concurrence fiscale. L'initiative nuit ainsi non seulement aux cantons à faible taux d'imposition, mais également à tout le pays en affaiblissant l'attrait fiscal de la place économique suisse.

L'initiative populaire "Pour des impôts équitables. Stop aux abus de la concurrence fiscale (Initiative pour des impôts équitables)" a été déposée le 6 mai 2008 sous la forme d'un projet rédigé. L'initiative demande de compléter les art. 129 et 197 de la Constitution fédérale de manière à ce que la fixation des barèmes et des taux pour les personnes physiques suive les principes suivants : "pour les personnes vivant seules, le taux marginal des impôts cantonaux et communaux sur le revenu grevant la part du revenu imposable dépassant 250 000 francs doit se monter globalement à 22 % au moins." (art. 129, al. 2bis, let. a, Cst.). En ce qui concerne l'imposition de la fortune, elle prévoit également que soit fixé un taux marginal minimum pour la fortune imposable à partir d'un certain montant : "pour les personnes vivant seules, le taux marginal des impôts cantonaux et communaux sur la fortune grevant la part de la fortune imposable qui dépasse 2 millions de francs doit se monter globalement à 5 pour mille au moins." (art. 129, al. 2bis, let. b, Cst.). Pour les couples imposés conjointement et pour les personnes seules avec enfants, les montants peuvent être augmentés (let. c). La let. d demande l'interdiction des taux dégressifs : "le taux moyen de tout impôt direct prélevé par la Confédération, les cantons ou les communes ne doit diminuer ni avec l'augmentation du revenu imposable ni avec l'augmentation de la fortune imposable." Dans le même temps, l'initiative souhaite voir complétées les dispositions transitoires de la Constitution fédérale comme suit : la Confédération disposerait de trois ans après l'acceptation de l'art. 129, al. 2bis, pour édicter les dispositions d'exécution (art. 197, ch. 8, al. 1, Cst.), et les cantons qui devraient adapter leurs barèmes et leurs taux sur la base de l'art. 129, al. 2bis, Cst. se verraient obligés de verser des contributions supplémentaires à la péréquation financière pendant une durée fixée par une loi fédérale (art. 197, ch. 9, Cst.).

L'initiative est valable et sera soumise au vote du peuple et des cantons. Le Conseil fédéral recommande à l'Assemblée fédérale de la rejeter sans proposer de contre-projet. Selon une statistique de l'AFC concernant l'impôt fédéral direct, 24 452 contribuables (0,6 % des contribuables) disposaient durant l'année fiscale 2005 d'un revenu imposable dépassant la limite fixée par l'initiative. Ces personnes représentent 8,2 % des revenus imposables déclarés et 29 % des versements à l'impôt fédéral direct. En ce qui concerne l'impôt sur la fortune, 72 874 contribuables (1,6 % des contribuables) possèdent une fortune qui dépasse la limite fixée par l'initiative. Ces personnes se partagent plus de 43 % de l'ensemble de la fortune nette. Pour les personnes vivant seules qui disposent d'un revenu imposable de 250 000 francs ou plus, l'imposition maximale dans l'ensemble des cantons de SZ, OW, NW, ZG, AR et AI, et dans certaines communes des cantons de LU, BS, SH, SG et GR se situe en dessous de l'imposition minimale préconisée par l'initiative. Pour ce qui est de l'imposition des couples mariés dont le revenu s'élève à 420 000 francs ou plus, l'imposition minimale dans les cantons de SZ, OW, NW, ZG, AR et AI, et dans certaines communes des cantons de LU, UR, BS, SH et GR se situe en dessous du minimum préconisé par l'initiative. Dans toutes les communes des autres cantons, le taux d'imposition pour les limites de revenu correspondantes se situe au dessus du taux minimal prévu par l'initiative. Les taux d'impôt marginaux pour l'impôt sur le revenu des personnes vivant seules dont la fortune s'élève à 2 millions de francs ou plus se situent en dessous des 5 pour mille fixés par l'initiative dans 14 cantons (entièrement ou dans quelques communes seulement). Il s'agit de l'ensemble des cantons de ZH, SZ, OW, NW, GL, ZG, SO, AI et TG, et de certaines communes des cantons de LU, AR, SG, GR et AG. Le taux d'imposition des couples mariés qui disposent d'une fortune imposable de 4 millions de francs se situe en dessous du taux préconisé par l'initiative dans 13 cantons : dans l'ensemble des cantons de SZ, OW, NW, GL, ZG, SO, AI et TG, et dans quelques communes des cantons de LU, AR, SG, GR et AG. Le Conseil fédéral refuse de limiter l'autonomie des cantons et des communes. C'est pourquoi il rejette cette initiative sans proposer de contre-projet. L'initiative ne concerne pas seulement les cantons dont le taux se situe en dessous du minimal préconisé, ni seulement les contribuables qui se trouvent en dessus des limites de revenu ; selon la manière dont l'initiative est appliquée, les bas et moyens revenus pourraient également être directement touchés par l'initiative. Si elle était acceptée, une pression pourrait alors s'exercer en faveur d'une harmonisation des déductions admises, ce qui limiterait le champ d'action des cantons. La diminution de l'attrait international des cantons où la charge fiscale est basse et les probables répercussions négatives sur la croissance économique touchent toute la Suisse. En entravant la dynamique de la concurrence fiscale, on perdrait certains de ses avantages (prise en compte des préférences diverses, État relativement efficace et mince, innovation, chances données aux régions périphériques). La compétitivité fiscale actuelle risque également de se voir remplacée par une concurrence de l'offre (par ex. proposer plus de subventions), ce qui aurait des effets négatifs sur l'économie nationale du point de vue de l'efficacité et de la transparence.

Le Conseil fédéral soutient l'autonomie fiscale des cantons et des communes et la concurrence fiscale qui en découle. Il est toutefois conscient que cette concurrence ne peut avoir l'effet bénéfique souhaité que si des limites adaptées sont posées. Grâce à l'acceptation par le peuple et les cantons de la réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons (RPT) en novembre 2004, le Conseil fédéral dispose maintenant d'un instrument grâce auquel les effets négatifs de la concurrence fiscale peuvent être atténués. La RPT, la forte progressivité de l'impôt fédéral direct, l'harmonisation fiscale formelle, les principes de l'imposition édictés dans la Constitution fédérale (les principes de l'universalité, de l'égalité de traitement et de la capacité économique) et les décisions du Tribunal fédéral (par ex. le jugement contre les impôts dégressifs dans le canton d'Obwald) sont les bases de la réglementation de la concurrence fiscale en Suisse et rendent superflue l'harmonisation fiscale en partie matérielle préconisée par l'initiative populaire. (Source : message du Conseil fédéral)

Verhandlungen

Au Conseil des États, c'est un ténor du camp bourgeois, Bruno Frick (CEg, SZ), qui a pris la parole en premier, s'exprimant au nom de la majorité de la commission. Cette dernière proposait à son conseil, par 9 voix contre 2, de recommander le rejet du texte sans contre-projet. Elle s'appuyait pour ce faire sur les arguments qu'avait exposés le Conseil fédéral dans son message prônant le rejet de l'initiative : la réforme de la péréquation financière (RPT), l'harmonisation fiscale formelle, la forte progressivité de l'impôt fédéral direct, les principes constitutionnels relatifs à une imposition équitable et, enfin, la jurisprudence du Tribunal fédéral - lequel a notamment jugé illégale la décision du canton d'Obwald portant sur l'introduction de taux d'imposition dégressifs - sont autant d'éléments qui garantissent une concurrence fiscale équitable. La majorité de la commission estimait que l'initiative visait en fin de compte une harmonisation fiscale matérielle et que sa mise en oeuvre limiterait l'autonomie fiscale des communes et des cantons. Bruno Frick a en outre relevé que le taux minimal d'impôt marginal sur le revenu préconisé par l'initiative concernait une proportion bien plus large des contribuables que les 0,6 % avancés par Didier Berberat (S, NE). Selon le député PDC, le réaménagement " logique " de la progression nécessiterait également de relever les taux d'imposition pour des échelons inférieurs du barème, correspondant à la classe moyenne.

À l'opposé, Simonetta Sommaruga (S, BE) a exposé le point de vue de la minorité de la commission, qui souhaitait recommander au peuple d'accepter l'initiative. La députée socialiste était d'avis que l'autonomie des communes serait préservée, puisque les cantons et les communes pourraient continuer de décider librement des modalités de perception des impôts. Elle a en outre réfuté les arguments selon lesquels une augmentation des impôts pour les échelons supérieurs du barème risquait de se traduire par une fuite des grandes fortunes. Selon elle, l'acceptation de l'initiative ne remettrait pas en cause l'excellente position de la Suisse, par rapport à ses concurrents internationaux, en matière d'imposition des personnes physiques. Simonetta Sommaruga a de plus estimé que l'on avait généralement tendance à surévaluer la mobilité des riches contribuables. Anita Fetz (S, BS), qui représentait également la minorité, a ajouté que certains cantons profitaient précisément de la RPT pour s'adonner au dumping fiscal, au détriment des cantons donateurs. À cet égard, la RPT, loin de constituer une limite raisonnable à la concurrence fiscale, alimente en réalité ce processus, a précisé la députée bâloise.

Par 30 voix contre 9, le Conseil des États s'est rallié à la proposition de la majorité ; il a donc recommandé au peuple de rejeter l'initiative.

S'exprimant au nom de la majorité de la commission, Philipp Müller (RL, AG) a invité le Conseil national à suivre le Conseil fédéral et le Conseil des États et à recommander le rejet de l'initiative, sans lui opposer de contre-projet. Ceci pour les cinq raisons que voici : premièrement, l'initiative réduirait l'autonomie fiscale des cantons et des communes ; deuxièmement, elle aurait des répercussions sur les régimes fiscaux de la quasi-totalité des cantons ; troisièmement, les catégories de revenus moyens seraient, compte tenu de la progressivité de l'impôt, également touchés par l'initiative ; quatrièmement, la diminution de la concurrence fiscale risquerait d'entraîner des conséquences négatives pour l'économie nationale ; cinquièmement, le système actuel de péréquation financière permet déjà de garantir un certain équilibre en matière de concurrence fiscale. La commission a en outre proposé à son conseil de rejeter une proposition de minorité déposée par plusieurs députés verts, qui visait à renvoyer le projet au Conseil fédéral en le chargeant d'élaborer un contre-projet direct à l'initiative, conçu selon le modèle Zehnder. La commission a également rejeté une proposition individuelle déposée par Maja Ingold (CEg, ZH) : cette dernière voulait charger le Conseil fédéral de soumettre au Parlement un contre-projet direct qui ne se base pas uniquement sur le modèle Zehnder, mais qui prévoie la création d'instruments efficaces en vue de limiter la concurrence fiscale existant actuellement entre les cantons.

Louis Schelbert (G, LU) a défendu la proposition de la minorité verte en expliquant que le fossé entre les cantons à faible taux d'imposition et les cantons à haut taux d'imposition se creusait de plus en plus. Trois ans après l'entrée en vigueur de la nouvelle péréquation financière, les effets de compensation ne se font plus du tout ressentir ; en l'absence de redistribution effective des recettes fiscales, l'objectif de l'harmonisation fiscale que le Conseil fédéral espérait atteindre grâce à l'application de la RPT n'a pas pu être concrétisé. L'application du modèle Zehnder reste de loin la meilleure solution pour endiguer le tourisme fiscal résultant de la concurrence fiscale. Ledit modèle prévoit l'imposition exclusive des bas revenus par la commune, des revenus moyens par le canton et des hauts revenus par la Confédération.

Maja Ingold (CEg, ZH) a motivé sa proposition de renvoi en expliquant qu'elle craignait que l'initiative soit adoptée. D'après elle, la justice est une valeur à laquelle le peuple suisse tient particulièrement ; elle est convaincue que s'il était consulté à ce sujet, il se prononcerait en faveur de la solution la plus juste à ses yeux, à savoir en faveur d'une répartition équitable de la charge fiscale. Il semblerait dès lors irresponsable, d'autant plus à l'heure actuelle, de ne pas chercher à améliorer l'équité fiscale. Considérant toutefois l'initiative comme excessivement anticoncurrentielle, Maja Ingold souhaitait charger le Conseil fédéral de conserver le système actuel tout en lui apportant des améliorations.

Hans-Jürg Fehr (S, SH) a estimé que l'initiative proposait un moyen approprié de contrecarrer les tendances de ces dix dernières années en matière de politique fiscale, qui consistent à alléger les charges fiscales sur les revenus élevés et les grandes fortunes. Alec von Graffenried (G, BE) a pour sa part recommandé l'adoption de l'initiative, estimant que la concurrence fiscale que se livrent les cantons contrevenait à la justice fiscale. Hildegard Fässler-Osterwalder (S, SG) a souligné que les pertes fiscales dues à la concurrence faisaient subir une " cure d'amaigrissement " au service public, en particulier dans les villes. Le camp bourgeois a défendu la même position que le Conseil fédéral, le Conseil des États et la commission, invoquant les mêmes raisons que celles avancées par le rapporteur de la commission, Philipp Müller (RL, AG), lors du débat d'entrée en matière au conseil. Au vote final, le Conseil national a suivi l'avis de sa commission et décidé, par 128 voix contre 64, de recommander le rejet de l'initiative. La gauche s'est opposée en bloc à la majorité de la commission, alors que le camp bourgeois s'est massivement exprimé en faveur de la majorité.

Au vote final, l'arrêté a été adopté par 29 voix contre 11 au Conseil des États et par 128 voix contre 64 au Conseil national.

L'initiative populaire a été rejetée par le peuple le 28 novembre 2010 par 54,2 % des votants et par 17 cantons et 5 demi-cantons.