Zusammenfassung

Message du 20 mai 2009 relatif a la révision partielle I de la loi sur I'aviation

Ausgangslage

Le présent projet constitue le premier volet de la révision en trois étapes de la loi sur l'aviation soumis au Parlement. Cette première révision partielle concrétise les principes directeurs établis par le rapport sur la politique aéronautique de la Suisse 2004. Elle définit en outre plus précisément les bases légales de l'activité de surveillance de l'Office fédéral de l'aviation civile (OFAC) et met la loi en phase avec le contexte juridique actuel.

Le Conseil fédéral demande également au Parlement d'autoriser la reprise du règlement (CE) no 216/2008 dans le cadre du Comité mixte Communauté/Suisse des transports aériens.

Les propositions de modification de la loi sur l'aviation concrétisent en partie les principes directeurs du rapport sur la politique aéronautique 2004. Elles portent plus précisément sur les points suivants :

- création des bases permettant de définir des normes allant au-delà des règles techniques reconnues et reflétant l'état actuel de la technique (meilleure pratique);

- dissolution de la Commission fédérale de la navigation aérienne ;

- au chapitre de la régulation économique, établissement des principes régissant les redevances perçues pour les contrôles sur les aérodromes ;

- introduction d'un nouveau modèle de financement des services de navigation aérienne, permettant d'éliminer les subventions croisées entre les différentes catégories d'aérodrome et de définir ces catégories en fonction de critères techniques ;

- prise en charge temporaire par la Confédération des pertes de recettes enregistrées par Skyguide pour les services de navigation aérienne fournis à l'étranger ;

- création d'une taxe de surveillance destinée à financer des postes supplémentaires à l'OFAC tout en y améliorant le taux de couverture des coûts ;

- simplification des procédures d'enquête sur les accidents et possibilité de regrouper l'organisme d'enquête sur les accidents d'aviation et celui en charge des accidents dans les transports terrestres ;

- compétence donnée à Skyguide de créer une filiale et inscription dans la loi de la compétence du Conseil fédéral de définir les objectifs stratégiques de Skyguide ;

- compétence donnée à l'OFAC de définir des normes techniques et administratives par voie d'ordonnance ;

- création d'une ordonnance régissant les atterrissages en campagne et abolition du système des autorisations délivrées cas par cas ;

- abrogation des dispositions relatives à l'École suisse d'aviation de transport ;

- enfin, adaptation de la loi sur l'aviation aux nouvelles dispositions de la législation sur la protection des données.

La Suisse fait partie de l'Agence européenne de la sécurité aérienne (AESA) depuis le 1er décembre 2006 en vertu de l'accord du 21 juin 1999 entre la Confédération suisse et la Communauté européenne sur le transport aérien (RS 0.748.127.192.68).

Le Parlement a donné son aval à cette participation en approuvant, à la fin de 2005, la décision correspondante du Comité des transports aériens Communauté/Suisse (Comité mixte). Par la même occasion, les Chambres ont adopté une modification de la loi sur l'aviation, qui donne au Conseil fédéral la compétence de conclure avec l'AESA des accords déléguant à cette dernière certaines prérogatives en matière de sécurité aérienne et de surveillance. L'organisation et les activités de l'AESA étaient régies par le règlement (CE) no 1592/2002, remplacé depuis par le règlement (CE) no 216/2008. Ce dernier autorise désormais la Commission européenne à prendre des sanctions à l'encontre des entreprises de transport aérien. S'agissant d'une nouvelle compétence non prévue par une norme de délégation au Conseil fédéral, la reprise dudit règlement (sous la forme d'une modification de l'accord sur le transport aérien) requiert l'autorisation du Parlement. Le Comité mixte n'a cependant pas encore décidé quelles modifications devaient être apportées à l'accord sur le transport aérien. Le Conseil fédéral demande donc au Parlement de l'habiliter à approuver la future décision du Comité mixte visant à reprendre le règlement en question. Enfin, afin que l'approbation du Parlement ne soit plus nécessaire dans des cas similaires, la modification de la loi sur l'aviation s'accompagne d'une extension des compétences du Conseil fédéral en matière de conclusion d'accords internationaux. (Source : message du Conseil fédéral)

Verhandlungen

Une minorité de la Commission des transports et des télécommunications du Conseil national, composée de membres du groupe UDC, a proposé de renvoyer la révision de la loi sur l'aviation (projet 1) au Conseil fédéral, le chargeant d'élaborer un nouveau projet qui devrait renforcer la compétitivité de l'industrie aéronautique suisse et non l'affaiblir par l'institution d'une nouvelle taxe de surveillance. Elle a ajouté que le Conseil fédéral devrait accepter le rejet catégorique de cette taxe, exprimé lors de la procédure de consultation. De plus, à ses yeux, les tâches et les coûts de l'Office fédéral de l'aviation civile (OFAC) en rapport avec l'Agence européenne de la sécurité aérienne (AESA) doivent être réduits. À l'issue du débat d'entrée en matière, la minorité a retiré sa proposition de renvoi.

Max Binder (V, ZH), rapporteur de la commission, a cité les éléments principaux de la révision partielle I : l'introduction d'une nouvelle taxe de surveillance à l'art. 6b, l'établissement, à l'art. 39, de principes régissant les redevances perçues pour les contrôles sur les aérodromes, l'introduction d'un nouveau modèle de financement des services de navigation aérienne, destiné à mettre fin au financement croisé des aéroports nationaux et régionaux, ainsi que la classification des aéroports dans des catégories selon l'art. 49, la prise en charge, pendant une période transitoire, des pertes de Skyguide provoquées par des prestations non indemnisées dans les pays voisins, conformément à l'art. 101b, et enfin, l'abrogation des dispositions relatives à l'École suisse d'aviation de transport et la création d'une base légale permettant de définir les normes de sécurité allant au-delà des règles techniques reconnues.

Le débat a d'abord porté sur la taxe de surveillance relative à la sécurité de l'aviation civile et sur la création de 24 postes y afférents au sein de l'OFAC.

S'exprimant au nom du groupe UDC, Thomas Hurter (V, SH) a relevé que cette nouvelle taxe générerait des recettes supplémentaires d'environ 18 millions de francs. Selon lui, l'augmentation demandée n'est pas calculée sur la base des coûts effectifs ; il s'agit d'un impôt à part entière. Il a estimé qu'actuellement, tous les frais liés à la surveillance étaient déjà facturés aux entreprises concernées.

Porte-parole du groupe RL, Markus Hutter (RL, ZH) a souligné que la surveillance du secteur des transports fait clairement partie des tâches des autorités publiques, ajoutant que l'aviation de ligne finance déjà ses infrastructures selon le principe de causalité. Selon lui, il est actuellement impossible de créer une nouvelle source de financement et d'imposer une nouvelle charge financière à l'aviation de ligne. Il faudrait demander un crédit supplémentaire ou passer par le budget ordinaire pour obtenir le financement des nouveaux postes nécessaires au sein de l'OFAC.

Soutenu par le camp rose-vert, le conseiller fédéral Moritz Leuenberger a rappelé en vain les mesures d'économies décidées par le Parlement et les objections émises par les Commissions des finances et le Contrôle fédéral des finances, selon lesquelles l'OFAC ne couvre pas suffisamment les frais liés à la surveillance de la sécurité.

Au nom des Verts, Franziska Teuscher (G, BE) a expliqué que son groupe ne tenait absolument pas à réduire les prix de l'aviation au moyen d'une quelconque nouvelle disposition : l'aviation est un fléau pour l'environnement et pour de nombreuses personnes qui doivent en supporter les nuisances sonores en Suisse. Toutefois, vu le nombre croissant de voyageurs se déplaçant en avion et ainsi l'augmentation de l'activité aérienne, le domaine doit être réglementé de manière claire. C'est pourquoi les Verts étaient favorables à l'entrée en matière sur le projet. Franziska Teuscher a ajouté que les Verts estimaient néanmoins que le secteur de l'aviation devait supporter lui-même les coûts supplémentaires engendrés par l'activité de surveillance exercée par la Confédération ; la taxe de surveillance représente 13 centimes par voyageur et ne nuirait donc guère à la compétitivité de l'aviation suisse.

Jacqueline Fehr (S, ZH), porte-parole du groupe socialiste, a estimé que la taxe de surveillance était supportable pour l'industrie aérienne suisse et que les postes supplémentaires étaient réellement nécessaires ; en France, en Allemagne et surtout en Grande-Bretagne, l'industrie de l'aviation civile prend en charge une part nettement plus élevée des frais de sécurité. Elle a expliqué que la majorité de la commission voulait confier une nouvelle mission à l'État et considérait que les postes devaient être financés par les impôts. De plus, à ses yeux, il était intéressant de voir combien la majorité bourgeoise s'empresserait de se rallier à l'idée d'une nouvelle tâche de l'État. Jacqueline Fehr a ajouté que, à l'instar du Conseil fédéral, le groupe socialiste était tout à fait favorable à la taxe de surveillance et s'opposait au traitement privilégié de l'industrie de l'aviation civile.

Par 124 voix contre 62, le conseil a rejeté la taxe de surveillance, alors que les Verts et les socialistes l'ont soutenue en bloc, comme certains membres du groupe CEg.

Le conseil a également débattu des redevances aéroportuaires (art. 39), qui devraient pouvoir être échelonnées en fonction du volume du trafic, et ce afin de garantir un taux d'occupation plus régulier dans les aéroports. La commission a ajouté que les compagnies aériennes enregistrant un fort volume de transfert ne devaient pas être désavantagées par rapport à la situation du marché. Marlies Bänziger (G, ZH) estimait que la commission, en apportant cette précision, intervenait dans le système d'économie de marché en faveur des compagnies aériennes qui voulaient transformer les grands aéroports en plate-formes de correspondance. C'est pourquoi elle souhaitait biffer cette disposition, proposition que le conseil a balayée par 135 voix contre 24.

Contre l'avis du Conseil fédéral et de la majorité de la commission, le Conseil national a adopté une proposition individuelle déposée par Urs Hany (CEg, ZH) relative aux dispositions régissant la formation et le perfectionnement du personnel aéronautique (art. 103b). La Confédération serait ainsi chargée de participer au financement des cours de formation et de perfectionnement des pilotes. Cet article vise à remplacer les dispositions relatives à l'École suisse d'aviation de transport, dispositions que le Conseil fédéral souhaite abroger. Une minorité bourgeoise de la commission a retiré ses propositions, dont les objectifs étaient similaires, en faveur de la proposition d'Urs Hany, dont la formulation était plus ouverte. Au nom du groupe vert, Anita Lachenmeier-Thüring (G, BS) a rappelé que dans certaines branches de l'économie, les entreprises doivent prendre en charge elles-mêmes la formation de leur personnel. Partant, elle a souligné qu'il n'y avait aucune raison de subventionner davantage la formation du personnel navigant, étant donné que la Confédération paie déjà une participation de 2,5 millions de francs. Andrea Hämmerle (S, GR) a également relevé que les CFF, tout comme la Poste, paient eux-mêmes la formation de leurs employés. Ainsi, l'argument selon lequel l'État devrait subventionner la formation du personnel navigant puisque le domaine du transport relève du service public, n'est pas convaincant. Par 109 voix contre 61, le conseil a adopté la proposition déposée par Urs Hany. Presque tous les députés des partis bourgeois ont voté pour la proposition, alors que le camp rose-vert s'y est opposé en bloc. En ce qui concerne les autres décisions, le Conseil national s'est rallié aux propositions de la majorité de sa commission.

Au vote sur l'ensemble, le conseil a adopté les modifications de la loi sur l'aviation par 105 voix contre 56. Le groupe socialiste, les Verts et certains membres du groupe CEg ont quant à eux voté contre le projet.

Pour ce qui est de l'arrêté fédéral portant approbation de la poursuite de la participation de la Suisse à l'AESA (projet 2), le conseil l'a adopté à l'unanimité.

Sans grande discussion, le Conseil des États a suivi la plupart des décisions du Conseil national. Ainsi, la taxe de surveillance destinée au financement des postes au sein de l'OFAC a été abandonnée définitivement. Une divergence est apparue entre les conseils en ce qui concerne les dispositions régissant les exigences techniques en matière de sécurité par rapport aux normes internationales (art. 108a, al. 1). Le Conseil national avait préféré une formulation plus ouverte que celle du Conseil fédéral. Devant la Chambre haute, Paul Niederberger (CEg, NW) a souligné que cette formulation conduirait à une réglementation excessive. Il a toutefois proposé d'adopter le texte du Conseil national, proposition que le conseil a rejetée par 19 voix contre 14. Il a également soulevé quelques divergences minimes, qui n'ont donné lieu à aucune discussion.

Au vote sur l'ensemble, le Conseil des États a adopté à l'unanimité la révision de la loi sur l'aviation et l'arrêté fédéral portant approbation de la poursuite de la participation de la Suisse à l'AESA (projet 2).

Lors de la procédure d'élimination des divergences, le Conseil national s'est rallié à la version du Conseil fédéral et du Conseil des États sur différents points de nature rédactionnelle. Par ailleurs, il existait une divergence portant sur le contenu de l'art. 108a, al. 1 ; une minorité, formée par le camp bourgeois, souhaitait en effet proposer au Conseil fédéral qu'il ne soit possible d'aller au-delà des standards internationaux en matière de sécurité du trafic aérien " que dans des cas exceptionnels dûment motivés ". Par 91 voix contre 78, le Conseil national s'est cependant rallié, sur proposition de la majorité de sa commission, au point de vue du Conseil fédéral et du Conseil des États. L'art. 108a, al. 1, dispose ainsi que le Conseil fédéral établit les exigences techniques fondamentales en matière de sécurité du trafic aérien, qu'il se fonde à cet effet sur les prescriptions internationales qui sont contraignantes pour la Suisse, et qu'il tient compte de l'état de la technique et de l'impact économique.

Une seconde proposition de minorité, déposée par le groupe UDC, visait à biffer purement et simplement tout l'alinéa ; elle a été rejetée par 121 voix contre 50.

La dernière divergence, portant sur le financement des aérodromes régionaux, a quant à elle été éliminée, le Conseil des États s'étant rallié sans opposition à l'avis du Conseil national.

Au vote final, le Conseil national a adopté le projet par 165 voix contre 21 - toutes émanant du groupe des Verts - et 5 abstentions, et le Conseil des États, par 42 voix contre 0.