Zusammenfassung

Message du 18 novembre 2009 sur I'approbation et la mise en oeuvre de I'échange de notes entre la Suisse et la CE concernant la reprise de la directive CE sur le retour (directive 2008/115/CE) (développement de I'acquis de Schengen) et sur une modification de la loi fédérale sur les étrangers (contrôle automatisé aux frontières, conseillers en matière de documents, système d'information MIDES)

Ausgangslage

Le message porte sur deux projets de loi fondamentalement indépendants l'un de l'autre. La première partie du message comporte les explications sur les modifications de la loi sur l'asile et de la loi sur les étrangers effectuées dans le cadre de la reprise et de la mise en oeuvre d'un développement de Schengen, la directive CE sur le retour. La seconde partie traite des autres modifications apportées à la loi sur les étrangers, lesquelles doivent poser les bases légales nécessaires au nouveau système d'information MIDES, au contrôle automatisé à la frontière dans les aéroports et au recours aux services de conseillers en matière de documents.

A. Approbation et mise en oeuvre de l'échange de notes entre la Suisse et la CE concernant la reprise de la directive CE sur le retour.

La directive 2008/115/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2008 relative aux normes et procédures communes applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier (directive sur le retour) a été adoptée le 16 décembre 2008 par le Parlement européen et le Conseil de l'Union européenne. Au niveau européen, les délibérations sur cette directive, auxquelles la Suisse a également pu participer, ont duré près de trois ans. La directive sur le retour vise principalement à fixer des règles claires, transparentes et équitables afin de définir une politique de retour efficace, constituant un élément indispensable d'une politique migratoire bien gérée. Elle doit en outre contribuer à l'harmonisation, au sein de l'espace Schengen, des procédures de renvoi des ressortissants en séjour irrégulier originaires d'États non membres de Schengen (États tiers). À cet effet, elle contient des dispositions uniformes concernant les décisions de renvoi, la détention en vue de garantir l'exécution du renvoi, le renvoi ou l'expulsion ainsi que les interdictions d'entrée.

La directive sur le retour constitue un développement de l'acquis de Schengen que la Suisse est tenue de reprendre. La Suisse dispose pour cela d'un délai maximal de deux ans à compter de la date de sa notification par l'UE. En l'espèce, la Suisse dispose d'un délai qui court jusqu'au 12 janvier 2011. Le droit en vigueur aux niveaux fédéral et cantonal satisfait dans une large mesure aux exigences de la directive sur le retour. Cependant, la mise en oeuvre de cette directive requiert une adaptation de la loi fédérale du 16 décembre 2005 sur les étrangers (LEtr) et de la loi du 26 juin 1998 sur l'asile (LAsi), ainsi que des législations cantonales. À l'échelon fédéral, les adaptations concernent en particulier les mesures d'éloignement, les renvois et les expulsions, ainsi que les mesures de contrainte. Les principales modifications portent sur les points suivants : le renvoi sans décision formelle doit notamment être remplacé par une procédure de renvoi formelle (art. 64 LEtr); dans certains cas, une interdiction d'entrée doit en règle générale être prononcée à l'encontre de personnes en séjour irrégulier (art. 67 LEtr). Par ailleurs, la durée maximale de tous les types de détention doit également être modifiée. Compte tenu de la directive sur le retour, cette durée maximale doit être réduite de 24 à 18 mois (art. 79 LEtr).

B. Modification de la loi fédérale sur les étrangers

Les autres modifications de la loi fédérale sur les étrangers et de la loi sur l'asile proposées n'ont pas de lien direct avec la reprise de la directive sur le retour. Elles doivent permettre de créer les bases légales formelles pour le contrôle automatisé à la frontière dans les aéroports, pour le système d'information des centres d'enregistrement et de procédure et des logements à l'aéroport (MIDES) et pour le recours aux services de conseillers en matière de documents. Ces adaptations visent en particulier à lutter plus efficacement contre les entrées illégales sur le territoire suisse. Elles présentent ainsi une certaine connexité matérielle avec la directive sur le retour qui définit justement la procédure de renvoi d'étrangers en séjour irrégulier.

Ces modifications légales doivent être séparées de la révision de la loi sur l'asile en cours pour des raisons d'urgence temporelle. En effet, elles doivent entrer en vigueur au plus tard à fin 2010. (Source : message du Conseil fédéral)

Verhandlungen

Le Conseil des États est entré en matière sur les deux projets sans opposition. Au cours de la discussion par article, seule la question de l'effet suspensif de la procédure de recours a donné lieu à des controverses. La majorité de la commission a proposé de suivre la proposition du Conseil fédéral, selon laquelle la procédure de recours n'a pas d'effet suspensif. Une minorité de la commission, emmenée par Claude Hêche (S, JU), a en revanche plaidé en faveur de l'effet suspensif, ceci afin d'éviter les situations où une personne pourrait être expulsée, et son recours accepté après coup. Au vote sur l'ensemble, le conseil a suivi, par 16 voix contre 11, la majorité de la commission, en adoptant les deux projets à l'unanimité.

L'entrée en matière n'a pas non plus été contestée au Conseil national. Toutefois, lors de la discussion par article, la question de réduire la durée maximale de la détention de 24 à 18 mois a fait l'objet d'un débat nourri. La majorité de la commission, et avec elle la majorité du camp bourgeois, voulait laisser la durée à 24 mois, refusant ainsi de s'aligner sur les accords de Schengen. La majorité ne voyait en effet aucune raison de modifier une disposition acceptée en votation populaire et en vigueur seulement depuis 2007. Elle estimait en outre que le Conseil fédéral devrait oeuvrer au sein du Comité mixte Schengen afin que la durée maximale soit relevée à 24 mois. Une minorité, emmenée par Andy Tschümperlin (S, SZ), a toutefois recommandé de suivre la décision du Conseil des États et du Conseil fédéral. La conseillère fédérale Eveline Widmer-Schlumpf a pour sa part souligné que la Commission européenne avait au départ prévu une durée maximale de six mois, mais que trois ans d'âpres négociations avaient finalement abouti à une entente sur un délai de 18 mois. Par 92 voix contre 51, le conseil a finalement rejeté l'abaissement de la durée maximale de détention. Le Conseil national a par ailleurs adapté les deux projets en fonction de l'arrêt du Tribunal administratif fédéral, qui prévoit que les requérants d'asile frappés d'une décision de non-entrée en matière ne pourront plus être immédiatement renvoyés dans un État signataire du règlement de Dublin. Au vote sur l'ensemble, les deux projets ont été adoptés, respectivement par 134 voix contre 18 et 107 voix contre 49.

Le Conseil des États a maintenu sa volonté de limiter à 18 mois la durée de détention, suivant ainsi la proposition du Conseil fédéral. S'agissant de la seconde divergence, à savoir la question du renvoi dans un État signataire du règlement de Dublin en cas de non-entrée en matière, le conseil s'est rallié au Conseil national, par 24 voix contre 11.

Concernant cette dernière divergence, le Conseil national a vaincu ses réticences à reprendre l'acquis de Schengen, suivant par 106 voix contre 61 la majorité de la commission qui recommandait de se rallier au Conseil des États. Seul le groupe UDC a souhaité maintenir la divergence.

Au vote final, le Conseil des États a adopté les deux arrêtés fédéraux par 42 voix contre 0. Le Conseil national a adopté le premier arrêté fédéral par 123 voix contre 61 et le second par 121 voix contre 61.