Wortlaut

La conclusion de traités internationaux est une attribution du Conseil fédéral qui a de plus en plus souvent pour effet de saper les droits démocratiques de notre pays. La plupart du temps, le Parlement ne peut même pas se prononcer préalablement sur ces traités, et le peuple suisse encore moins. Le pouvoir d'action de notre pays s'en trouve fortement affaibli et l'application du droit suisse entravée. La conclusion de traités internationaux non dénonçables, en particulier, porte gravement atteinte aux droits du peuple suisse car elle détermine l'avenir de la Suisse - en l'absence de toute légitimité démocratique le plus souvent - d'une manière irréversible.

Nous chargeons le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. A-t-il conscience des problèmes que pose la conclusion de traités internationaux en termes de respect de la démocratie ?

2. Comment entend-il renforcer les droits du Parlement et ceux du peuple suisse dans les questions internationales ?

3. La Suisse a-t-elle déjà conclu des traités internationaux non dénonçables ? Si tel est le cas, lesquels ?

4. Est-il vraiment impossible de dénoncer des "traités non dénonçables", ou y a-t-il des conditions dans lesquelles il serait possible, pour l'État contractant, de se retirer d'un tel traité ?

Stellungnahme des Bundesrates

L'ordre constitutionnel et juridique suisse en matière de conclusion de traités internationaux préserve les droits de participation démocratique du Parlement et du peuple et ne les sape en aucun cas. Au contraire, dans aucun autre pays au monde les droits de participation du peuple lors de la conclusion de traités découlant du principe de démocratie directe sont aussi développés qu'en Suisse. Cela a déjà été exposé en détail par le Conseil fédéral dans sa réponse à l'interpellation du groupe de l'Union démocratique du centre intitulée "Halte à la sape de la démocratie directe" (08.3631). Le Conseil fédéral signale, en outre, qu'il traitera de manière approfondie les questions liées aux traités internationaux et à la légitimation démocratique dans son rapport sur la relation entre droit international et droit national, qui sera présenté en réponse au postulat de la Commission des affaires juridiques du Conseil des États (07.3764).

1. Les relations mutuelles entre la Suisse et les autres États sont régies par le droit international public. L'intensification croissante de ces relations a également conduit à un accroissement du nombre de normes de droit international ayant des effets sur la situation juridique des habitants de la Suisse. En conséquence, les attentes des citoyens en matière de légitimation démocratique du droit international sont désormais plus élevées. Ces évolutions ont été dûment prises en compte dans le cadre de la réforme de la Constitution en 1999 et de celle des droits populaires en 2002 : en effet, les droits de participation du Parlement lors de la conclusion de traités internationaux ont été institutionnalisés et les droits politiques en matière de traités internationaux ont été adaptés aux droits politiques en matière de législation nationale.

2. La Constitution fédérale de 1999 a déjà renforcé la position du Parlement en matière de politique extérieure. Ainsi, l'art. 166, al. 1, de la Constitution fédérale (Cst.; RS 101) ancre expressément au niveau constitutionnel les compétences de l'Assemblée fédérale en matière de politique extérieure. Selon l'alinéa 2 du même article, qui reprend l'article 85 de l'ancienne constitution, il appartient par principe à l'Assemblée fédérale d'approuver les traités internationaux, sous réserve des traités dont la conclusion relève de la seule compétence du Conseil fédéral en vertu d'une loi ou d'un traité international soumis au référendum. Le Conseil fédéral rend compte chaque année à l'Assemblée fédérale de l'ensemble des traités internationaux qui ne sont pas soumis à l'approbation du Parlement (art. 48a, al. 2, loi sur l'organisation du gouvernement et de l'administration ; RS 172.010).

La participation directe du peuple demeure toutefois le moyen le plus important pour ancrer la politique extérieure dans la politique intérieure. Avec la réforme des droits populaires de 2002, le champ d'application du référendum facultatif en matière de traités internationaux a été considérablement étendu (art. 141, al. 1, let. d, ch. 3, Cst.) en vue d'établir un parallélisme étroit avec le référendum sur les lois et de soumettre au référendum facultatif, en analogie avec l'art. 164, al. 1, de la Constitution, tous les traités internationaux qui contiennent des dispositions importantes fixant des règles de droit. Cela vaut également pour des traités dont la mise en oeuvre exige l'adoption de lois fédérales. Le Conseil fédéral ne voit par conséquent aucune raison de renforcer davantage les droits du Parlement et du peuple suisse dans les questions internationales.

3. L'art. 141, al. 1, let. d, chiffre 1 de la Constitution prévoit clairement que les traités internationaux d'une durée indéterminée et non dénonçables sont soumis au référendum facultatif. Les traités internationaux non dénonçables sont relativement rares. En fait, pour la plupart des traités conclus par la Suisse, soit le texte contient une clause de dénonciation explicite, soit il découle clairement de l'objet du traité, que ce dernier est d'une durée déterminée ou prévoit une possibilité de dénonciation.

Quantitativement parlant, la catégorie la plus importante de traités non dénonçables et de durée indéterminée est celle des traités de délimitation des frontières que la Suisse a conclus avec ses pays voisins. Ces traités ne sont pas dénonçables, car les parties partent du principe que les frontières convenues sont immuables.

De même, les deux pactes de l'ONU relatifs aux droits économiques, sociaux et culturels (RS 0.103.1) et aux droits civils et politiques (RS 0.103.2) sont considérés comme n'étant pas dénonçables ; ils ont tous deux été approuvés par l'Assemblée fédérale le 13 décembre 1991 et soumis au référendum en matière de traités internationaux, lequel était déjà prévu par l'ancienne constitution fédérale pour les traités d'une durée indéterminée et non dénonçables.

4. Les traités non dénonçables reflètent la volonté des parties d'être liées par un traité international pour une durée indéterminée. Il va de soi que les parties contractantes peuvent convenir d'un commun accord de la révocation d'un traité ou, si possible, de l'introduction ultérieure d'une clause de dénonciation dans le cadre d'une modification du traité. Par contre, une dénonciation unilatérale n'est concevable qu'exceptionnellement si une partie contractante ne respecte pas des obligations fondamentales découlant du traité ou si des circonstances essentielles, qui constituaient la base de la conclusion du traité, changent de façon imprévisible. En l'absence de l'un de ces deux motifs, une résiliation unilatérale constituerait une rupture du traité.

Réponse du Conseil fédéral.