Wortlaut

Le Conseil fédéral est chargé d'examiner la mise en oeuvre des suggestions figurant ci-dessous, en agissant dans toute la mesure nécessaire et au mieux des possibilités, sur un plan international, de préférence en travaillant à compléter les accords de Bâle.

Begründung

Le secteur financier nécessite un traitement urgent au moins autant structurel que conjoncturel, comprenant des dispositions législatives, autrement dit des réformes, et des mesures concrètes. On se contentera ici d'esquisser les contours de la démarche, dès lors que cela est fort complexe et suppose largement une action concertée à l'échelle internationale, au moins entre les principales places financières. Le choix de donner si faire se peut une impulsion nouvelle aux accords de Bâle, plutôt que d'agir dans le cadre des institutions de Bretton Woods ou d'un autre cénacle multilatéral, est guidé par la considération que la BRI et les banques centrales représentent un milieu plus professionnel et moins susceptible de se laisser influencer par des aspects étrangers à la mission de rigueur accrue que l'on tente de définir ici.

Dispositions législatives (au sens formel et matériel):

1. Une loi générale sur le sauvetage public d'entreprises privées (Swissair et UBS, tout en espérant que la liste ne s'allongera jamais) lorsque cela s'avère indispensable pour l'intérêt public est sans doute à élaborer, pour définir tant les conditions que le mode d'intervention (procédure urgente de décision et d'information, "due diligence", garantie la plus solide possible de l'argent public engagé, représentation équitable dans les organes de la société à secourir, assainissement salarial de celle-ci, assurance responsabilité civile d'un montant élevé pour les organes, examen systématique des actions en responsabilité pour la gestion, principes guidant la cession ou la conservation de la participation publique) des pouvoirs publics fédéraux dans une telle hypothèse.

2. Les normes de fonctionnement et la composition de la FINMA sont à revoir sur la base des expériences initiales et antérieurement de celles de la CFB, de telle sorte que soient comblées les lacunes constatées, principalement dans le suivi des deux plus grands établissements, en ce qui concerne l'attrait de la fonction et la gouvernance (indépendance des contrôleurs vis-à-vis des contrôlés).

3. La législation bancaire devrait désormais prescrire la limitation du volume des affaires qu'un seul institut bancaire est habilité à traiter sous une seule forme juridique (de manière à en rendre le risque de défaut supportable pour l'économie nationale), le niveau minimal de ses liquidités et éventuellement un niveau de fonds propres supérieur à celui qui est impliqué par les actuels accords de Bâle.

4. Plus particulièrement, il y aurait lieu de veiller à la claire séparation des métiers ou activités au moins de banque commerciale ordinaire (dépôt, crédit, gestion de fortune) et de banque d'affaires ou d'investissement (traitement des titres et valeurs mobilières, y compris le crédit sur ces instruments), de manière à reprendre la logique de l'ancienne loi américaine dite Glass-Steagall Act, en vigueur de 1933 à 1999 et très malencontreusement abrogée par le Congrès des États-Unis sous la pression répétée des milieux les plus aventuristes.

5. Les règles prudentielles seront conçues dans une optique anticyclique (neutralisée autant que faire se peut du résultat courant, partiellement aléatoire, de chaque établissement), notamment celles fixant la couverture des pertes attendue et inattendue au sens des accords de Bâle II.

6. La publication des résultats trimestriels des instituts, financiers en tout cas, sera proscrite, afin de lutter contre la pression croissante du "court-termisme" induite par la soif de résultats immédiats de différents types d'investisseurs, la publication des résultats semestriels demeurant admise.

7. On prévoira le corsetage des produits dérivés et structurés, qu'il s'agisse d'interdire, de les cadrer par des dépôts de marge très importants (50 % et bien au-delà si nécessaire pour réduire les effets de levier excessifs) ou au minimum de taxer fortement les plus nuisibles d'entre eux, souvent caractérisés par leur opacité même aux yeux des professionnels du négoce, tout en laissant subsister, le cas échéant sans entraves, les produits qui n'ont pas de caractère spéculatif intrinsèque, en particulier parce qu'ils ne servent qu'à des fins de couverture du risque d'opérations classiques.

8. L'interdiction, dans la même logique, de la multiple titrisation (retitrisation) des produits financiers et de la titrisation de sous-jacents constituant des biens humains essentiels (air, eau, produits alimentaires de base, agents énergétiques, etc.) sera introduite.

9. Il en ira de même de la forte amélioration de l'obligation d'expliquer clairement le sens des produits financiers, notamment structurés et dérivés, à la clientèle avant de les lui vendre ...

10. ... tout comme de l'obligation de traiter les produits dérivés et structurés les plus risqués sur un marché ouvert et non de gré à gré ("over the counter"), ainsi que définir à l'avance des stratégies de dénouement en ce qui les concerne.

11. Il y a lieu de prévoir que les établissements financiers et bancaires, à l'instar de ce à quoi sont déjà astreints les assurances-vie et IARD (incendie, accidents et risques divers) et les promoteurs de fonds de placement, soumettent à des fins d'autorisation à la FINMA toute famille de produits financiers nouvelle (dans ses éléments caractéristiques techniques, commerciaux et juridiques), si elle est ouverte à la clientèle des investisseurs non qualifiés, et cela avant toute autorisation de mise sur le marché.

12. La garantie des déposants sera fortement augmentée.

13. La discipline de crédit à appliquer par les instituts financiers et par leurs agents devrait être renforcée, en instaurant des sanctions en cas d'irrespect des accords de Bâle (I et II), notamment en matière de cotation des débiteurs et de coût du risque ("rating-pricing") et en cas de prise de risque ponctuelle déraisonnable.

14. La législation sera dotée de normes salariales limitatives, rompant le lien unilatéral entre prise de risque à court terme et rémunération, et de normes plus strictes en matière de responsabilité, applicables aux organes, aux dirigeants et aux agents des banques et autres établissements financiers payés à la commission et, quoique sans doute avec une rigueur moindre, en ce qui concerne l'ensemble des sociétés cotées.

Mesures concrètes (du particulier au général):

Les principes qui viennent d'être énoncés devraient trouver application interne dans le cas de l'UBS à bref délai. Les mesures ci-dessous énoncées sont à étudier de surcroît.

1. Les organes de l'UBS devraient être invités à motiver la décision persistante de conserver une licence bancaire aux États-Unis, apparemment peu profitable pour cette banque et clairement nuisible pour l'entier de la place financière suisse, et faute de justification convaincante à renoncer à cette licence.

2. Ce dernier institut devrait en outre être assujetti sans retard à une "due diligence" hautement fiable, seule mesure propre à restaurer vraiment la confiance et à permettre de prendre les éventuelles mesures nécessaires en vue d'un sauvetage définitif.

3. Il semble s'imposer de renforcer la dotation en personnel spécialisé de la FINMA de façon à suivre beaucoup plus en détail l'évolution des deux grands établissements bancaires suisses, soit Credit Suisse et UBS.

4. En outre, un important volet devrait tendre à élucider au moyen d'un programme d'étude - par exemple du Fonds national suisse de la recherche scientifique - la nature des risques structurels, de type "bullaire", causés par les produits dérivés et par la taille des instituts bancaires, voire par les activités bancaires plus ordinaires, ainsi qu'à développer des méthodes pour pallier ces dangers, si ce n'est pour y remédier.

5. Il importe de s'assurer de la préparation d'une stratégie de réduction progressive de la masse monétaire, à calibrer définitivement et à mettre en oeuvre dès le moment où l'on pourra considérer que le pays est sorti de la présente crise économique.

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose de rejeter le postulat.

Stellungnahme des Bundesrates

Le Conseil fédéral tient tout d'abord à souligner que de nombreuses études sont en cours, sur lesquelles il reviendra.

Examen de dispositions légales formelles et matérielles :

1. Le postulat demande une loi-cadre réglant le sauvetage d'entreprises en danger et le mode d'intervention des autorités fédérales. Le Conseil fédéral s'oppose à la création d'une telle loi parce que chaque crise se présente différemment et parce qu'il est impossible de prévoir son déroulement : on ne peut donc formuler des principes généraux qui s'appliqueraient dans tous les cas. De plus, une loi de ce type limiterait inutilement la marge d'action de la Confédération et l'empêcherait, dans une situation donnée, de réagir sur mesure à la crise. Enfin, une telle loi pourrait encourager certaines entreprises à adopter un comportement risqué, considérant qu'elles recevraient de l'aide en vertu de cette loi en cas de besoin (hasard moral).

2. Le Conseil fédéral est de l'avis que le rôle de la surveillance des marchés financiers en période de crise financière mérite d'être précisé. C'est pourquoi il a proposé d'accepter le postulat du député au Conseil des États Eugen David (08.4039) qui exige une clarification du rôle joué par l'autorité de surveillance des marchés financiers dans la crise financière. Le Conseil des États a transmis le postulat le 17 mars 2009. Aussi longtemps que l'on ne disposera pas des résultats de l'examen de la FINMA, le Conseil fédéral ne pourra juger de la nécessité d'une modification de la législation. Il n'est pas exclu d'ailleurs que l'on pourra se contenter d'adaptations au niveau des dispositions d'exécution.

3. Le Conseil fédéral ne pense pas qu'une limitation du volume des affaires soit une solution adéquate. Il vaut mieux mettre en place une régulation préventive. À cet égard, la FINMA mettra rapidement et efficacement en oeuvre les projets de régulation qu'elle a lancés ou qui se préparent au sein des instances internationales de normalisation. Ces projets prévoient entre autres de poser des exigences beaucoup plus sévères en matière de fonds propres aux banques qui jouent un rôle important pour l'ensemble du système économique, et la Suisse a déjà fait oeuvre de pionnier dans ce domaine. De plus, les assujettis se verront imposer des prescriptions plus strictes en matière de gestion des liquidités. En ce qui concerne les règles comptables, il s'agira de contrer les effets procycliques. Enfin, en réaction aux excès récemment constatés et sur la base des recommandations du Forum sur la stabilité financière (Financial Stability Forum, nouvellement : Financial Stability Board), la FINMA soumettra à audition, en mai 2009, une circulaire relative aux systèmes de rémunération du secteur financier suisse. La circulaire sera adoptée par la FINMA en automne 2009.

4. Comme il l'a déjà expliqué dans diverses réponses à des interventions parlementaires, le Conseil fédéral juge qu'une séparation entre les banques d'investissement et les banques d'affaires n'offre aucune protection contre les risques externes des activités bancaires d'investissement. En raison de possibles effets sur la gestion de fortune, une séparation des activités d'investissement d'un groupe de sociétés ne contribuerait pas à une plus grande stabilité du système financier, car la mainmise d'un domaine sur un autre reste possible au sein d'un groupe. De plus, dans la crise actuelle, des banques d'affaires oeuvrant au niveau international et n'ayant elles-mêmes aucune activité d'investissement ont vu leur existence menacée par les effets de débordement dus aux activités bancaires d'investissement.

En 1999, les États-Unis ont abrogé le Glass-Steagall Act de 1933, qui prévoyait la séparation entre les banques d'investissement et les banques d'affaires. Depuis, on ne trouve plus de système bancaire fragmenté sur aucune place financière en concurrence directe avec la place financière suisse : par rapport à ses concurrentes directes, la place financière suisse deviendrait une exception.

La diversification des affaires favorise généralement la diversification des risques et la résistance d'une banque à la crise. Il faut partir de l'idée que les crises financières à venir se dérouleront autrement que la crise actuelle. Par conséquent, la régulation proposée ne préservera pas mieux d'une autre crise financière.

5. La réduction des éléments procycliques fait l'objet de discussions intensives au plan international. Le Financial Stability Board, auquel la Suisse participe activement, a examiné ce thème en détail dans son rapport du 2 avril 2009 et a émis des recommandations à cet égard.

En ce qui concerne les prescriptions relatives aux fonds propres, le postulat évoque à juste titre la nécessité de poursuivre sur la voie tracée par les accords de Bâle I et de Bâle II. L'accord de Bâle II intègre le risque et crée consciemment un cycle dans lequel les risques s'aggravent en cas de fléchissement conjoncturel. Dans le cadre de la réglementation bâloise, le Comité de Bâle sur le contrôle bancaire examine de manière critique certains éléments procycliques. La conception de l'accord de Bâle II inclut dans la prime de risque des pertes attendues au titre des affaires de crédit. Seules les pertes inattendues doivent être couvertes par les fonds propres (les coûts de la couverture en fonds propres sont également compris dans la prime de risque). Cette approche est correcte et il n'y a pas lieu d'y déroger.

Les provisions pour pertes sur crédits constituent un autre problème. À cet égard, il ne faut pas perdre de vue que les effets procycliques sont également induits par des règles de comptabilité et d'établissement du bilan. En vertu des normes comptables internationales, des provisions ne peuvent être constituées que pour des pertes subies. Ce principe ne tient pas compte du fait que les pertes attendues et effectives peuvent varier d'une année à l'autre. Le principe provoque une volatilité des recettes durant un cycle. Le Comité de Bâle examine dès lors quelles pourraient être les incitations à opérer des corrections forfaitaires de valeurs pour les pertes attendues.

6. La réflexion à court terme n'est pas influencée par le calendrier de publication des résultats. Il s'agit plutôt de créer les incitations correctes pour une action à long terme (par ex. au moyen de systèmes de primes). De plus, les entreprises cotées en bourse ont un devoir d'information vis-à-vis de leurs investisseurs, dans le but d'instaurer la transparence.

7. Durant la crise financière, on a vilipendé des instruments de transfert des risques de crédit, de même que, suite à la faillite de la banque Lehman, des produits structurés destinés aux investisseurs privés. La plupart des produits structurés présentent un risque moindre que des placements dans une valeur de base telle une action. En réaction au cas Lehman, la SIX Swiss Exchange suggère d'émettre des certificats gagés : dans ce cas, les investisseurs ne supportent plus que le risque du marché. D'autres mécanismes de régulation doivent donc être rejetés.

8. Le Comité de Bâle sur le contrôle bancaire s'est par ailleurs saisi du problème de la retitrisation avec un haut degré d'abstraction. Dans son rapport soumis à consultation "Proposed Enhancements to the Basel II Framework", il propose de revaloriser fortement les risques de la retitrisation dans le cadre de l'accord de Bâle II. De plus, il conviendra de respecter certains critères opérationnels dans l'analyse des crédits des structures de retitrisation. On s'assurera ainsi que les banques s'imposeront leurs propres critères de diligence et ne se contenteront plus de se reposer sur les notes des agences de notation. Indépendamment du fait que les titres sont gérés dans le portefeuille de négoce ou dans le portefeuille de la banque, le même taux de couverture en fonds propres devra s'appliquer. Le Conseil fédéral juge cette mesure suffisante.

Les prix des denrées alimentaires de base sont fixés aux bourses de marchandises à terme. Des produits structurés dont la valeur se fonde par exemple sur un index agricole (placement passif) n'ont aucune influence sur la formation des prix. D'éventuelles mesures au niveau suisse n'auraient qu'un effet limité sur les bourses à terme sises à l'étranger et constituées en un réseau international.

9. Une disposition (l'art. 11 LBVM) prévoit déjà que le négociant en titres doit informer ses clients "en particulier sur les risques liés à un type de transaction donné". Il n'est donc nul besoin de formuler des dispositions légales complémentaires.

10. Diverses autorités de surveillance et la Commission de l'UE exercent de fortes pressions sur les acteurs du marché pour que le marché des produits dérivés des crédits devienne plus transparent. Le ISDA-Credit Derivatives Determinations Committees and Auction Settlement CDS Protocol ("Big Bang" Protocol) a été conclu le 7 avril 2009 ; il dispose que les banques et les sociétés d'investissement s'imposent des règles fixes pour l'imputation et le déroulement des Credit Defaut Swaps (CDS). De plus, diverses bourses aux États-Unis et en Europe exploitent en tant que contreparties principales des services de clearing pour les OTC-CDS. Le risque de la contrepartie est ainsi réduit et, dans le cas idéal, la liquidité du marché s'en trouve renforcée.

11. Le Conseil fédéral s'oppose à un contrôle aussi exhaustif des produits par la FINMA. Cette dernière est responsable en premier lieu de la surveillance prudentielle, qui vise à garantir la solvabilité, le contrôle des risques et la gestion scrupuleuse de l'institut surveillé. La notion résume une surveillance qui ambitionne de protéger les créanciers et les assurés, de garantir la transparence et l'égalité de traitement des investisseurs, de préserver le bon fonctionnement du marché et d'assurer le renom de la place financière. La surveillance prudentielle vise dès lors les instituts surveillés et non les produits. La FINMA n'est compétente en matière de contrôle des produits que pour les placements collectifs de capitaux et dans les domaines sensibles des affaires LPP des sociétés d'assurance sur la vie et des assurances-maladie complémentaires.

Un contrôle des produits plus étendu nécessiterait un investissement considérable et ne donnerait aux clients qu'un semblant de sécurité, car il ne saurait éliminer les risques liés aux produits financiers.

12. Lors de la session d'hiver 2008, le Parlement a décidé entre autres de relever la garantie de dépôt de 30 000 à 100 000 francs. La modification de loi nécessaire a été déclarée urgente et elle est entrée en vigueur dès son adoption le 20 décembre 2008. Dans un deuxième temps, le système actuel de garantie des dépôts sera révisé en profondeur. Des propositions à cette fin seront soumises à consultation, vraisemblablement durant l'été 2009.

13. Les prescriptions de Bâle I et Bâle II relatives aux fonds propres ont été transposées dans le droit suisse. Les contraventions aux dispositions légales correspondantes sont sanctionnées sous l'angle du droit de la surveillance. Le non-respect chronique des prescriptions sur les fonds propres conduit au retrait de l'autorisation.

14. Des mesures concernant les systèmes de rémunération en fonction des prises de risques sont depuis longtemps dans le collimateur non seulement des autorités de surveillance, mais également du public. La FINMA émettra en automne 2009 une circulaire concernant les rémunérations liées aux prises de risques (cf. supra point 3). Cette circulaire ne s'adressera pas aux seules banques, mais encore à d'autres destinataires, et elle s'appliquera aux entreprises d'assurance, aux directions de fonds et aux négociants en valeurs mobilières. Le projet de régulation de la FINMA est coordonné au niveau international. Les normes minimales futures de la FINMA se fonderont sur les recommandations du Financial Stability Board. Celles-ci seront précisées et, dans certains domaines, les normes minimales de la FINMA iront au-delà des recommandations.

À l'avenir, les politiques de rémunération ne devront plus inciter à prendre des risques inconsidérés. En revanche, des risques adéquats seront explicitement pris en compte dans le calcul de la rémunération. Un comportement à risques, qu'il s'agisse de risques adéquats ou non, devra influer négativement sur la rémunération des collaborateurs. Tous les collaborateurs devront être incités à tenir compte en permanence des risques dans leurs décisions.

La FINMA exigera que les systèmes de rémunération soient correctement appliqués dans tous les domaines pertinents d'une entreprise. Elle édictera des prescriptions en matière de bonne gouvernance et de procédures de contrôle, qui permettront une application intégrale et sérieuse, dans toute l'organisation, des réglementations concernant les rémunérations. On attend de plus des instituts surveillés qu'ils rendent publics certains éléments de leurs politiques de rémunération.

Examen d'autres mesures :

1./2. Le but commun de la Confédération et d'UBS est de rendre la santé à la grande banque. Il s'agit entre autres d'identifier des domaines d'activités prometteurs et d'améliorer le gouvernement d'entreprise. Dans cette perspective, et ainsi qu'il en a été convenu dans le cadre du train de mesures en faveur d'UBS, la Banque nationale est chargée d'un suivi des risques et la Confédération mènera régulièrement des discussions d'investisseur au cours desquelles ces thèmes seront abordés. Le Conseil fédéral a pu se convaincre à cette occasion qu'UBS reconnaissait en général les problèmes et avait pris des mesures lorsque c'était nécessaire. D'autres mesures ne s'imposent pas.

3. En vertu de la loi sur la surveillance des marchés financiers, la FINMA dispose des moyens fonctionnels, institutionnels et financiers qui lui permettent d'orienter ses activités et ses ressources sur ses tâches de surveillance. La FINMA se trouve actuellement dans sa phase de mise en place et complète ses effectifs dans tous les domaines de la surveillance.

4. Le Conseil fédéral juge éminemment important le débat scientifique sur ces thèmes. La prospérité de la Suisse dépend d'une place financière en bon état de fonctionnement. Dans la discussion internationale à propos des produits structurés et des gros risques, la Suisse contribue de manière substantielle aux travaux de certains organes tels que le Fonds monétaire international ou le Financial Stability Board. Eu égard à la dimension internationale de l'évolution sur les marchés financiers, cette participation de la Suisse aux efforts internationaux est judicieuse et vraisemblablement plus efficace qu'un projet national. Plusieurs hautes écoles suisses sont également très actives dans ces secteurs.

Dans des domaines où la Suisse présente des caractéristiques particulières, tel celui des grandes banques, une analyse approfondie au niveau national doit compléter les discussions menées sur le plan international. C'est pourquoi le Conseil fédéral appuie une motion présentée par le groupe UDC, exigeant un rapport sur la prévention des risques que font courir les grandes entreprises à l'économie suisse (08.3649).

5. En tant que banque centrale indépendante, la Banque nationale suisse mène la politique monétaire dans l'intérêt général du pays. Elle veille à la stabilité des prix et tient compte dans son action de l'évolution conjoncturelle. Conformément à son mandat légal, la Banque nationale a pris diverses mesures depuis le mois d'octobre 2008 en vue de stabiliser les marchés financiers et les marchés des crédits, de juguler le fléchissement conjoncturel et de contrer ainsi les tendances déflationnistes. Les mesures expansives de politique monétaire ont permis d'améliorer notablement la liquidité du marché. La Banque nationale mettra tout en oeuvre pour éliminer à temps les excédents de liquidités : il faudra le faire lorsque la situation se sera détendue sur les marchés de l'argent et des capitaux et qu'ils présenteront un risque inflationniste à moyen terme suite à une reprise conjoncturelle. L'avenir restant marqué d'incertitudes et les modèles ne permettant pas de le représenter, il est très important de déterminer le moment exact d'un renversement de politique : le défi est de taille. Le Conseil fédéral est néanmoins convaincu que la Banque nationale assumera cette tâche avec toute la maîtrise voulue, par son action préventive et prudente.

En résumé, le Conseil fédéral confirme que de nombreuses études sont en cours. Il rejette en revanche l'examen des propositions complémentaires présentées dans le postulat.

Le Conseil fédéral propose de rejeter le postulat.