Wortlaut

Il Consiglio federale è incaricato di esaminare l'attuazione dei suggerimenti elencati qui appresso, compiendo tutti i passi necessari e nel miglior modo possibile, sul piano internazionale, di preferenza adoperandosi per un completamento degli accordi di Basilea.

Begründung

Nel settore finanziario urgono interventi, sia di carattere strutturale che congiunturale, comprendenti disposizioni legislative, ovvero riforme, e misure concrete. Vista la profonda complessità della questione e la necessità di concertare l'intervento su scala internazionale, perlomeno tra le grandi piazze finanziarie, ci limiteremo in questa sede a descrivere la proposta nelle grandi linee. La scelta di dare nuovi impulsi agli accordi di Basilea piuttosto che far riferimento alle istituzioni di Bretton Woods o a un altro organismo internazionale è determinata dal fatto che la banca dei regolamenti internazionali e le banche centrali rappresentano un contesto più professionale, meno facilmente influenzabile da aspetti estranei alla missione di alto rigore che stiamo cercando di definire.

Disposizioni legislative (formali e materiali)

1. Occorre indubbiamente elaborare una legge generale per il salvataggio di imprese private (Swissair e UBS, sperando che la lista non si allunghi mai) qualora ciò risultasse indispensabile per l'interesse pubblico, per definire condizioni e modalità di intervento delle autorità pubbliche federali in tale eventualità: procedura urgente per la decisione e l'informazione, "due diligence", massima solidità della garanzia concessa per il denaro pubblico impegnato, equa rappresentanza in seno agli organi della società soccorsa, risanamento della sua struttura salariale, assicurazione responsabilità civile con somma elevata per gli organi, esame sistematico delle azioni e responsabilità per la gestione, principi applicabili alla cessione o alla conservazione della partecipazione pubblica.

2. Le norme di funzionamento e la composizione della FINMA vanno riviste sulla base delle esperienze iniziali e delle esperienze maturate in passato dalla CFB, in modo da colmare le lacune riscontrate, soprattutto nell'accompagnamento delle due principali società, per quanto riguarda l'attrattiva della funzione e la governance (indipendenza dei controllori rispetto ai controllati).

3. La legislazione applicabile al settore bancario dovrebbe finalmente limitare il volume d'affari che un singolo istituto bancario è autorizzato a trattare sotto un'unica forma giuridica (in modo da ridurre entro limiti sopportabili per l'economia nazionale il rischio di un ritardo nei pagamenti), definire il livello minimo delle sue liquidità ed eventualmente un livello di fondi propri superiore a quello previsto dagli attuali accordi di Basilea.

4. Più precisamente, occorrerebbe provvedere a una netta separazione tra mestieri o attività, perlomeno tra banca commerciale ordinaria (deposito, credito, gestione patrimoniale) e banca d'affari o di investimento (operazioni su titoli e valori mobiliari, compreso il credito su tali strumenti), riprendendo la logica del Glass-Steagall Act, in vigore dal 1933 al 1999 e malauguratamente abrogato dal Congresso degli Stati Uniti sotto l'insistente pressione degli ambienti più temerari.

5. Le regole prudenziali saranno concepite in un'ottica anticiclica (neutralizzata per quanto possibile dal risultato corrente, parzialmente aleatorio, di ogni singolo istituto), e in special modo le regole sulla copertura delle perdite attese e inattese ai sensi degli accordi di Basilea II.

6. La pubblicazione dei risultati trimestrali degli istituti, almeno di quelli finanziari, sarà vietata per combattere la crescente pressione del "cortoterminismo" indotto dalla ricerca di risultati immediati da parte di diversi tipi di investitori, mentre la pubblicazione dei risultati semestrali sarà ancora permessa.

7. Si disporrà l'imbrigliatura dei prodotti derivati e strutturati, vuoi con proibizioni, vuoi con un inquadramento mediante deposito di margini elevatissimi (50 per cento e anche molto oltre, se necessario per ridurre effetti leva eccessivi), o come minimo tassando pesantemente i prodotti più nocivi, spesso caratterizzati dalla loro impenetrabilità persino per gli specialisti di trading; potranno invece ancora sussistere i prodotti privi di carattere speculativo intrinseco, in particolare quelli che servono soltanto alla copertura dei rischi di operazioni classiche.

8. Si proibiranno, nella stessa logica, la cartolarizzazione multipla (ricartolarizzazione) dei prodotti finanziari e la cartolarizzazione dei sottostanti costituiti da beni essenziali per l'essere umano (aria, acqua, prodotti alimentari di base, vettori energetici, ecc.).

9. Nello stesso spirito, si tratterà di rafforzare anche l'obbligo di spiegare chiaramente alla clientela il senso dei prodotti finanziari, e in special modo dei prodotti derivati e strutturati, prima di venderli ...

10. ... e allo stesso modo di rafforzare anche l'obbligo di negoziare i prodotti derivati e strutturati più rischiosi su un mercato aperto e non con operazioni concluse direttamente tra le parti ("over the counter"). Vanno inoltre sviluppate strategie di clearing per questi prodotti.

11. Occorre stabilire che gli istituti finanziari e bancari, alla stessa stregua degli assicuratori vita e degli assicuratori che coprono i rischi incendio, infortuni e rischi diversi nonché dei promotori di fondi d'investimento, chiedano alla FINMA un'autorizzazione per ogni nuova famiglia di prodotti finanziari (nuova per caratteristiche tecniche, commerciali e giuridiche) se essa è aperta a una clientela di investitori non qualificati, e questo prima che ne venga autorizzata in qualsiasi modo la commercializzazione.

12. La garanzia dei depositanti dovrà essere fortemente aumentata.

13. Occorre rafforzare la disciplina in ambito di credito applicata dagli istituti finanziari e dai loro agenti, e prevedere sanzioni in caso di mancato rispetto degli accordi di Basilea (I e II), segnatamente in materia di rating dei debitori e di costo del rischio ("rating-pricing") nonché qualora puntualmente vengano assunti rischi in modo sventato.

14. Si introdurranno nella legislazione norme salariali restrittive, che scindano il nesso univoco tra assunzione di rischi a breve e retribuzione, nonché norme più severe in materia di responsabilità, applicabili agli organi, ai dirigenti e agli agenti di banca e altri istituti finanziari pagati su commissione, e, quantunque con minor rigore, a tutte le società quotate.

I principi testé enunciati dovrebbero essere applicati quanto prima al caso UBS. Vanno inoltre prese in considerazione le misure elencate di seguito:

1. Occorrerebbe invitare gli organi di UBS a motivare la decisione di mantenere l'attuale licenza bancaria negli Stati Uniti, sebbene essa sia apparentemente poco fruttifera per la banca, ma manifestamente pregiudizievole per l'intera piazza finanziaria svizzera. In assenza di una convincente giustificazione, si dovrebbe incitare UBS a rinunciare alla licenza.

2. UBS dovrebbe inoltre essere assoggettata senza indugio a una "due diligence" molto affidabile, in quanto si tratta dell'unica misura atta a ripristinare veramente la fiducia e a consentire l'adozione delle eventuali misure necessarie a un salvataggio definitivo dell'istituto.

3. Pare indispensabile un potenziamento del personale specializzato della FINMA per poter seguire maggiormente nei particolari l'andamento dei due grandi istituti bancari svizzeri, ossia Credit Suisse e UBS.

4. Un aspetto importante consisterebbe inoltre nell'esecuzione di uno studio (ad es. del Fondo nazionale svizzero per la ricerca scientifica) sulla natura dei rischi strutturali, segnatamente dei rischi risultanti da bolle, causati da prodotti derivati e dalle dimensioni degli istituti bancari, ma anche dalle attività bancarie più usuali, nonché nello sviluppo di metodi per far fronte, o addirittura per ovviare, a tali rischi.

5. Occorre elaborare una strategia di riduzione progressiva della massa monetaria, strategia che dovrà essere definitivamente calibrata e messa in atto a partire dal momento in cui si potrà considerare che il Paese è uscito dalla crisi economica attuale.

Antrag des Bundesrates

Il Consiglio federale propone di respingere il postulato.

Stellungnahme des Bundesrates

Il Consiglio federale rammenta anzitutto che sono in corso parecchie verifiche. Esso le esaminerà nel dettaglio di seguito.

Esame di disposizioni formali e materiali:

1. L'autore del postulato esige l'adozione di una legge quadro che disciplini i presupposti del salvataggio di imprese in crisi e il modo di procedere delle autorità federali. Il Consiglio federale è contrario all'adozione di una simile legge, in quanto ogni crisi ha un decorso diverso, che non è mai prevedibile. La formulazione di principi di obbligatorietà generale è pertanto impossibile. Una simile legge ridurrebbe peraltro inutilmente il margine di manovra della Confederazione e impedirebbe di reagire alla crisi su misura e in maniera conforme alla situazione. Infine una tale legge potrebbe favorire un comportamento rischioso delle aziende, in quanto potrebbero pensare di ricevere sostegno in caso di bisogno (azzardo morale).

2. Il Consiglio federale ritiene che nella crisi finanziaria il ruolo della vigilanza sul mercato finanziario debba essere riesaminato. Per questo motivo ha proposto di accogliere il postulato David, con il quale il suo autore esige un chiarimento dell'atteggiamento della vigilanza sui mercati finanziari nella crisi finanziaria (08.4039). Il Consiglio degli Stati ha accorto il postulato il 17 marzo 2009. Finché i risultati della verifica della FINMA non saranno disponibili, l'esecutivo non sarà in grado di valutare se la legislazione dovrà essere modificata o no. È possibile che siano necessari solo adeguamenti a livello di esecuzione.

3. Il Consiglio federale non condivide il parere secondo cui la limitazione del volume di affari può costituire una soluzione che permetta di raggiungere l'obiettivo. Occorre piuttosto promuovere una regolazione previdente. La FINMA attuerà in maniera rapida ed efficiente i progetti di regolazione già avviati e quelli che si delineano presso gli organismi internazionali di definizione degli standard. Questi progetti comportano tra l'altro un incremento massiccio delle esigenze in fatto di fondi propri per le banche importanti per il sistema; in questo ambito la Svizzera ha già svolto opera da pioniere. Inoltre, vengono poste esigenze più severe per quanto riguarda la gestione delle liquidità delle persone sottoposte a vigilanza. Per quanto concerne le prescrizioni contabili occorre contrastare l'attuale effetto prociclico. Infine, come reazione ai recenti eccessi e sulla scorta delle raccomandazioni del Financial Stability Forum (d'ora in poi: Financial Stability Board), nel mese di maggio del 2009 la FINMA indirà un'indagine conoscitiva riguardante una circolare sui sistemi di rimunerazione nel settore finanziario svizzero. La circolare dovrebbe essere approvata dalla FINMA nell'autunno del 2009.

4. Come già ribadito nelle risposte a diversi interventi parlamentari, il Consiglio federale ritiene che la separazione tra banca di investimento e banca commerciale non offre alcuna protezione contro i rischi inerenti alle banche di investimento. A causa dei possibili effetti di trasmissione alle operazioni di amministrazione del patrimonio, i comparti separati di investimento all'interno di un gruppo non contribuirebbero a una più elevata stabilità del sistema finanziario poiché all'interno del gruppo gli interventi sono sempre possibili. Nel caso della crisi attuale nemmeno le banche commerciali attive a livello internazionale e senza comparti di investimento sono state risparmiate da effetti di trasmissione pregiudizievoli alla loro esistenza, provenienti dal settore della banca di investimento.

Nel 1999 gli USA hanno abrogato il Glass-Steagall Act del 1933, che prevedeva la separazione delle banche di investimento dalle banche commerciali. Sulle piazze finanziarie in concorrenza diretta con la piazza finanziaria svizzera non esiste più un sistema di separazione delle banche. La piazza finanziaria svizzera costituirebbe quindi un caso speciale rispetto alle piazze finanziarie direttamente concorrenti.

Un'attività commerciale diversificata favorisce in linea di massima una diversificazione dei rischi e quindi la resistenza della banca ai rischi. Occorre quindi presumere che future crisi avranno un'evoluzione diversa da quella della crisi attuale. Di conseguenza si può affermare che la regolazione proposta non offre alcuna protezione supplementare contro crisi future.

5. La diminuzione degli elementi prociclici è oggetto di intensi dibattiti a livello internazionale. Nel suo rapporto del 2 aprile 2009 il Financial Stability Board, in seno al quale la Svizzera partecipa attivamente alle discussioni, ha esaminato in maniera dettagliata questa tematica ed elaborato raccomandazioni corrispondenti.

Per quanto riguarda le esigenze in fatto di fondi propri l'autore del postulato si esprime giustamente a favore di un proseguimento di Basilea I e Basilea II. Basilea II è strutturato in maniera sensibile ai rischi, ragione per cui si accompagna a una certa ciclicità che prevede un aumento dei rischi in caso di calo congiunturale. Al momento il comitato di Basilea per la vigilanza bancaria effettua un esame critico di elementi prociclici specifici nel quadro del complesso normativo basilese. Nel concetto di Basilea II il premio di rischio è comprensivo delle perdite attese dalla concessione di crediti. Con i fondi propri devono essere coperte solo perdite inattese (anche i costi di copertura con i fondi propri confluiscono nel premio di rischio). Questo modo di procedere è concettualmente corretto e non dovrebbe essere modificato.

Un'altra questione è quella degli accantonamenti per perdite su crediti. In questo caso è necessario non perdere di vista che gli effetti prociclici risultano anche dalle norme di allibramento e di bilancio. Secondo gli standard contabili internazionali è possibile costituire accantonamenti solo per le perdite subite. Questo approccio non tiene conto del fatto che le perdite attese e quelle effettivamente subite possono fluttuare da un anno all'altro. L'approccio in questione determina una volatilità dei redditi sull'arco del ciclo. Il comitato di Basilea esamina pertanto le modalità di introduzione di incentivi alla costituzione di rettificazioni forfettarie di valore sulle perdite attese.

6. La riflessione a breve termine non è influenzata dall'orario di pubblicazione dei risultati. Si tratta piuttosto di introdurre i giusti incentivi in vista di un'attività orientata sul lungo termine (ad esempio sistemi di rimunerazione). Per creare trasparenza, le imprese quotate in borsa devono inoltre adempiere obblighi di informazione nei confronti degli investitori.

7. Nel corso della crisi finanziaria sono caduti in discredito prodotti di trasferimento del rischio di credito e, a causa del fallimento di Lehmann, prodotti strutturati di investimento per investitori privati. I prodotti strutturati di investimento non sono certamente sempre sensati, ma non sono neppure nocivi. La maggior parte dei prodotti strutturati di investimento presentano un profilo di rischio minore di quello di un investimento in valori di base come, ad esempio, un'azione. Come reazione al caso Lehmann, lo SWIX Swiss Exchange offre agli emittenti la possibilità di emettere certificati garantiti da pegno. In questo caso gli investitori continuano ad assumere il rischio di mercato. Ulteriori regolazioni devono pertanto essere respinte.

8. Il comitato di Basilea per la vigilanza bancaria ha peraltro reagito con un elevato grado di astrazione alla problematica della ricartolarizzazione. Nel suo documento consultivo "Proposed Enhancements to the Basel II Framework" il comitato propone di aumentare fortemente nel quadro di Basilea II le attuali ponderazioni di rischio per le ricartolarizzazioni. D'ora in poi dovranno inoltre essere osservati determinati criteri operativi in ambito di analisi di credito delle strutture di cartolarizzazione. In tal modo si intende garantire che le banche effettuino una propria "due diligence" e non si fondino semplicemente sul rating di credito di un'agenzia di rating. A prescindere dall'iscrizione dei titoli nei libri commerciali o bancari viene applicato il medesimo tasso di copertura con fondi propri. Il Consiglio federale considera sufficiente questa misura.

La formazione dei prezzi dei generi alimentari di base è effettuata dalle borse a termine delle merci. A titolo di esempio i prodotti strutturati che comprendono un indice agricolo (investimento passivo) come valore di base non influenzano la formazione dei prezzi. Con riferimento a eventuali misure in Svizzera, queste avrebbero solo un effetto limitato sui mercati a termine interrelati a livello internazionale e insediati fuori dalla Svizzera.

9. Attualmente esiste già una disposizione (art. 11 LBVM) secondo cui i commercianti di valori mobiliari devono "in particolare informare la clientela sui rischi inerenti al genere di transazione effettuata". Non è pertanto necessario adottare disposizioni legali supplementari.

10. Diverse autorità di vigilanza e la Commissione dell'UE esercitano una forte pressione sui partecipanti al mercato affinché il mercato dei derivati di credito divenga maggiormente trasparente. Il 7 aprile 2009 è stato concluso l'ISDA Credit Derivatives Determinations Committees and Auction Settlement CDS Protocol (protocollo "big bang"). Nel quadro di questo protocollo le banche e le ditte di investimento si impongono norme fisse per il computo e lo svolgimento di Credit Default Swaps (CDS). Diverse borse negli Stati Uniti e in Europa esercitano, come controparti centrali, centri di clearing per gli OTC-CDS. Il rischio di controparte viene in tal modo ridotto mentre la liquidità di mercato viene idealmente accresciuta.

11. Il Consiglio federale respinge un siffatto ampio controllo dei prodotti da parte della FINMA. La FINMA è anzitutto tenuta a una vigilanza prudenziale. Tale vigilanza persegue la garanzia della solvibilità, sufficienti controlli di rischio e la garanzia di un'esecuzione scrupolosa degli affari da parte degli istituti sottoposti a vigilanza. Il concetto funge da sintesi di una vigilanza che si premura in particolare di raggiungere gli obiettivi della protezione dei creditori e degli assicurati, della trasparenza e della parità di trattamento degli investitori, della protezione funzionale e della protezione della buona reputazione della piazza finanziaria. La vigilanza prudenziale è pertanto orientata sugli istituti oggetto di sorveglianza, ma non sul controllo dei prodotti. Il controllo dei prodotti compete alla FINMA soltanto nel caso degli investimenti collettivi di capitale, nonché nel settore socialmente sensibile delle operazioni LPP delle imprese di assicurazione sulla vita e dell'assicurazione malattia complementare.

Un ampio controllo dei prodotti sarebbe molto dispendioso e offrirebbe ai clienti soltanto una parvenza di sicurezza perché il controllo dei prodotti non impedisce i rischi connessi ai prodotti finanziari.

12. Nel corso della sessione invernale 2008 il Parlamento ha tra l'altro deciso di aumentare da 30 000 a 100 000 franchi l'importo assicurato dei depositi. La relativa modifica di legge è stata dichiarata urgente ed è entrata in vigore il 20 dicembre 2008, immediatamente dopo la sua approvazione. Nel corso di una seconda fase l'attuale sistema di garanzia dei depositi dovrà essere sottoposto a una revisione integrale. Le proposte corrispondenti saranno presumibilmente poste in consultazione nell'estate del 2009.

13. Le prescrizioni sui fondi propri di Basilea I e II sono state trasposte nella legislazione svizzera. Le infrazioni alle disposizioni legali sono perseguite a livello di legislazione in materia di vigilanza. L'inosservanza continuata delle prescrizioni sui fondi propri comporta la revoca dell'autorizzazione.

14. Le misure concernenti sistemi di rimunerazione in funzione dei rischi hanno focalizzato non solo l'attenzione delle autorità di vigilanza bensì anche quella del pubblico. Nell'autunno del 2009 la FINMA emanerà una circolare sui sistemi di rimunerazione in funzione dei rischi (cfr. anche n. 3). La circolare non sarà limitata alle sole banche, ma riguarderà pure un'ampia cerchia di destinatari, come ad esempio le imprese di assicurazione, le direzioni dei fondi e i commercianti di valori mobiliari. Il progetto di regolazione della FINMA è coordinato a livello internazionale. I futuri standard minimi poggiano sulle raccomandazioni del Financial Stability Board: esse sono precisate e in alcuni casi si andrà oltre tali standard.

In futuro la politica di rimunerazione non potrà introdurre incentivi ad assumere rischi inadeguati. I rischi adeguati saranno comunque presi espressamente in considerazione nel calcolo delle rimunerazioni. Un comportamento a rischio, sia esso adeguato o inadeguato, influenzerà negativamente la rimunerazione dei collaboratori. Tutti i collaboratori dovranno essere stimolati a prendere sempre in considerazione i rischi del loro operato nelle loro decisioni.

La FINMA esigerà che i sistemi di rimunerazione siano correttamente applicati in tutti i settori determinanti di un'impresa. In merito essa stabilirà per quanto riguarda i processi di governanza e di controllo esigenze destinate a garantire in tutta l'organizzazione un'attuazione completa e seria dei regolamenti di rimunerazione. Ci si aspetta inoltre che le persone assoggettate pubblichino determinati elementi della loro politica di rimunerazione.

Esame di ulteriori misure:

1./2. Sia la Confederazione sia UBS perseguono l'obiettivo comune di un risanamento rapido della grande banca. Tale obiettivo comprende tra l'altro l'identificazione di settori commerciali promettenti e il miglioramento della Corporate Governance. Come convenuto nel quadro del pacchetto di misure concernenti UBS, la BNS effettua a tale scopo un monitoraggio dei rischi, mentre la Confederazione ha colloqui regolari di investitore, nel corso dei quali queste tematiche vengono discusse. In questo ambito il Consiglio federale ha potuto sincerarsi che UBS ha in genere individuato questi problemi e avviato misure laddove opportuno. Ulteriori misure non sono necessarie.

3. In virtù della legge sulla vigilanza dei mercati finanziari la FINMA dispone delle premesse funzionali, istituzionali e finanziarie per orientare in maniera efficiente la propria attività di vigilanza e le proprie risorse sui suoi compiti di vigilanza. La FINMA si trova attualmente in una fase di ampliamento e, nel quadro previsto, completa le forze specialistiche in tutte le funzioni di vigilanza.

4. Il Consiglio federale considera estremamente importante il dibattito scientifico su queste tematiche. Il benessere della Svizzera dipende dal buon funzionamento della sua piazza finanziaria. A livello di dibattito internazionale sui prodotti strutturati e i grandi rischi la Svizzera fornisce fin d'ora un importante contributo in diversi organismi come il Fondo monetario internazionale o il Financial Stability Board. In considerazione della dimensione internazionale dell'evoluzione sui mercati finanziari questo coinvolgimento internazionale della Svizzera è sensato e presumibilmente più efficiente di un progetto nazionale. Diverse università svizzere sono parimenti molto attive su questo complesso di tematiche.

Nei settori contraddistinti da specificità svizzere, come la tematica delle grandi banche, oltre al dibattito internazionale è necessario un dibattito approfondito a livello nazionale. Per questo motivo il Consiglio federale sostiene l'elaborazione di un rapporto di esperti sulla riduzione dei rischi delle grandi imprese per l'economia svizzera, come preconizzato nella mozione del gruppo UDC (08.3649).

5. Come banca centrale autonoma la Banca nazionale conduce la politica monetaria e valutaria nell'interesse globale del Paese. Essa garantisce la stabilità dei prezzi tenendo conto in merito dell'evoluzione congiunturale. In ossequio al suo mandato legale la Banca nazionale ha adottato nell'ottobre del 2008 diverse misure per contribuire alla stabilizzazione dei mercati finanziari e del credito, come pure per contrastare il calo congiunturale e quindi anche eventuali tendenze deflazionistiche. Le misure di espansione della politica monetaria hanno fortemente incrementato la liquidità sul mercato. La Banca nazionale porrà in atto tutte le misure necessarie per riassorbire tempestivamente queste eccedenze di liquidità. Ne sarà il caso quando le tensioni sul mercato monetario e dei capitali si saranno allentate e i rischi di inflazione aumenteranno a medio termine nel quadro di una ripresa congiunturale durevole. Dato che il futuro è tuttora contrassegnato dall'incertezza e non può essere raffigurato da modelli corrispondenti, la determinazione del momento giusto della svolta costituisce una grande sfida di politica monetaria. Il Consiglio federale è comunque convinto che la Banca nazionale saprà superare anche questo compito grazie alla sua azione previdente e accorta.

Riassumendo, il Consiglio federale considera che numerose verifiche sono già in atto. Esso respinge però l'esame delle proposte supplementari presentate nel postulato.

Il Consiglio federale propone di respingere il postulato.