Détermination, interprétation et effets de la quote-part de l'Etat et de la quote-part fiscale

Wortlaut

Le Conseil fédéral est prié de répondre aux questions suivantes :

1. Quelle aurait été, en Suisse, de 1995 à 2008, la quote-part fiscale de l'État si, outre les prélèvements des administrations publiques et des assurances sociales, l'on prenait en considération les cotisations obligatoires versées aux caisses-maladies et aux institutions de prévoyance ?

2. Quelle a été l'évolution, entre 1970 et 2008, de la quote-part de l'État, du revenu disponible des ménages et des dépenses sociales ?

3. Quels liens supposés le Conseil fédéral établit-il entre la quote-part fiscale, définie au sens de la question 1, et :

a. La croissance économique de la Suisse ?

b. Le degré de libéralisme socio-économique du pays ?

c. Notre compétitivité extérieure ?

Begründung

Les comparaisons internationales des chiffres de la quote-part de l'État (dépenses publiques et des assurances sociales/PIB) et de la quote-part fiscale sont délicates en raison de leur définition différente d'un pays à l'autre. Ces indicateurs sont toutefois précieux parce qu'ils demeurent les plus pertinents pour déterminer le poids de l'État dans la société et dans l'économie.

En Suisse, les débats souhaitables autour de l'interprétation de ces deux indicateurs devraient susciter au moins deux réflexions fondamentales.

Il semble erroné de prétendre, comme le font de larges milieux, que nous vivons à l'ère de l'ultra-libéralisme lorsque l'on sait que la quote-part de l'État a augmenté de 24,3 % à 35,7 % entre 1970 et 2007 (statistiques OFS).

Dans son Panorama "Finances publiques", l'OFS affirme : "Avec une quote-part fiscale de 29,6 % (en 2006), la Suisse occupe une place relativement enviable en comparaison internationale, qui lui assure un certain avantage compétitif." Les statistiques de l'OCDE pour 2007 semblent corroborer ces propos. Elles indiquent les quotes-parts de l'État suivantes pour les pays comparativement les plus intéressants : Suisse 33,4 % ; Allemagne 43,8 ; Espagne 38,7 ; France 52,4 ; Italie 48,5 ; Royaume-Uni 44,7 ; Autriche 48,2 ; Suède 51,3 (UE 46,2); USA 37,4 ; Japon 35,8. Or, contrairement aux autres pays, la Suisse n'intègre pas les cotisations obligatoires versées aux caisses-maladies et aux institutions de prévoyance dans la détermination de la quote-part fiscale. Cela fausse les comparaisons et nous interdit de parler légèrement d'avantages compétitifs et d'opportuns rattrapages.

Stellungnahme des Bundesrates

1. Quote-part fiscale

La quote-part fiscale est un indicateur de politique financière qui fournit la part de la création de valeur ponctionnée par le fisc par rapport au produit intérieur brut (PIB). Elle est calculée pour les trois niveaux institutionnels (Confédération, cantons et communes) de même que pour les assurances sociales. Ainsi, les impôts et contributions réclamés par les institutions étatiques peuvent-ils servir à des comparaisons dans le temps ou sur le plan international.

Pour que de telles comparaisons soient possibles, l'OCDE utilise pour ses statistiques internationales (tableau 1) une méthode de calcul uniforme. Ainsi, les calculs de tous les pays membres de l'OCDE reposent sur la même base : la quote-part fiscale englobe tous les prélèvements obligatoires des institutions étatiques. Les prélèvements des institutions non étatiques ne sont pas pris en compte, même lorsqu'ils sont obligatoires. Par conséquent, pour ce qui est de la Suisse, les assurances-maladie et les caisses de pensions ne sont pas prises en considérations car elles ne font pas partie du secteur public. D'autres pays de l'OCDE connaissent une structure semblable. Par exemple, aux Pays-Bas, l'État ne joue pas le rôle d'organe de l'assurance-maladie (obligatoire): comme le précise le ministère néerlandais de la santé, du bien-être et du sport, les institutions étatiques néerlandaises ne sont pas directement chargées de l'aménagement du secteur de la santé, car il s'agit en premier lieu d'une tâche des prestataires de services privés (Ministerium für Gesundheit, Gemeinwohl und Sport ; 2006 : Das neue Gesundheitssystem in den Niederlanden, http ://www.minvws.nl/images/boekje-zorgstelsel-duits_tcm20-107940.pdf : "In den Niederlanden sind die staatlichen Institutionen jedoch nicht unmittelbar mit der Gestaltung des Gesundheitswesens betraut. Dies ist in erster Linie Aufgabe privater Anbieter"). Pour que l'on puisse établir des comparaisons internationales pertinentes au sens de l'interpellation, les statistiques des autres États membres de l'OCDE ont dû être adaptées.

Le tableau 2 établit une comparaison entre quotes-parts fiscales calculées selon la méthode de l'OCDE, ou la définition proposée dans l'interpellation. Depuis le début de la décennie en cours, la quote-part fiscale au sens de l'OCDE est relativement stable et s'élève à quelque 30 %. Les résultats fournis par les deux méthodes de calcul diffèrent de 9 à 11 points de pourcentage.

2. Quote-part de l'État, revenu disponible, dépenses sociales

La quote-part de l'État indique les dépenses des pouvoirs publics rapportées au PIB. Le tableau 3 présente les quotes-parts de l'État de la Confédération, des cantons, des communes et des assurances sociales, de même que les parts correspondantes du PIB (la quote-part de l'État). Durant certaines périodes, la quote-part de l'État a fortement augmenté. Cela peut être dû soit à une augmentation des dépenses de l'État, soit à une plus faible croissance économique. L'évolution en termes absolus des dépenses de l'État étant relativement lente, il arrive que les fluctuations de la croissance économique influent considérablement sur la quote-part de l'État. Entre 1970 et 2006, la quote-part de l'État a augmenté de presque 14 points de pourcentage avant de reculer de 2,7 points de pourcentage durant les quatre dernières années.

Le revenu disponible des ménages n'est pas un indicateur du secteur public : il représente la part du revenu total d'un ménage dont ce dernier dispose librement après prise en compte des transferts dont il a bénéficié et des prélèvements obligatoires dont a il dû s'acquitter. Des données ne sont toutefois disponibles que pour les années 2000 à 2007, et elles figurent dans le tableau 4. La tendance de la présente décennie est un accroissement de la part que représentent les retenues obligatoires, de sorte que le revenu disponible est passé d'un peu plus de 75 % à 69,9 %.

Dans la statistique financière, les dépenses sociales des pouvoirs publics sont résumées sous la rubrique "prévoyance sociale". S'y ajoutent les prestations des assurances sociales (tableau 5). Durant les années de récession, les dépenses sociales augmentent nettement, la quote-part de l'État se renforçant également en raison d'une croissance plus modeste du PIB. En raison de l'absence de données, une estimation est impossible pour les années 2007 et 2008. Depuis 1970, les dépenses sociales rapportées au PIB ont augmenté de plus de 9 points de pourcentage.

3. Relation entre la quote-part fiscale et ...

a. ... la croissance économique

Pour diverses raisons, il n'est pas simple d'établir une relation scientifiquement fondée entre la quote-part fiscale et la croissance économique. Une faible ou une forte croissance économique n'a pas de cause unique, mais résulte de l'interaction de nombreuses influences. Le secteur étatique compte sans aucun doute parmi les causes. Des études récentes, ayant notamment la Suisse pour objet - "Empirisch ist kein Zusammenhang zwischen der gesamten Staatstätigkeit und dem pro-Kopf-Wachstum des BIP nachweisbar ... Sowohl indirekte als auch direkte Steuern zeigen keine Wachstumseffekte". On ne peut prouver de manière empirique un rapport entre l'ensemble de l'activité étatique et la croissance du PIB par habitant ... Ni les impôts indirects, ni les impôts directs n'ont une incidence sur la croissance. In : Colombier ; 2004 : Government and Growth, http ://www.efv.admin.ch/d/dokumentation/downloads/themen/wirtschaft/oekonomenteam/oekt_publ04_internet.pdf) ne montrent toutefois aucune relation empiriquement prouvée entre l'activité de l'État et la croissance économique.

On ne peut dès lors qu'émettre des considérations générales sur le volume optimal d'un budget public, et partant des recettes fiscales. D'une part, les recettes fiscales financent l'approvisionnement de la population et de l'économie en biens publics essentiels, qui ne seraient plus fournis en cas de quote-part de l'État ou de quote-part fiscale très faibles. D'autre part, il convient d'éviter que des prélèvements trop importants limitent la portée d'incitations utiles pour l'économie. Entre les deux extrêmes, il existe un large spectre de volumes idéaux pour un budget public, le rôle de l'État dans l'économie reflétant aussi les préférences politiques et les aspirations sociales. Eu égard à son revenu par tête relativement élevé et à ses quotes-parts étatique et fiscale relativement faibles, la Suisse se positionne de façon adéquate. Il est aussi important de savoir à quelles tâches en particulier et de quelle manière l'État affecte les ressources perçues. Il convient notamment d'éviter que les dépenses de l'État répondent à des intérêts particuliers au lieu de fournir des biens publics. De plus, la nature des impôts perçus joue un rôle important. Les impôts entravent d'autant plus la croissance économique qu'ils s'opposent aux incitations à travailler, à épargner et à investir, c'est-à-dire qu'ils imposent des charges supplémentaires, et qu'ils favorisent le transfert des activités soumises à l'impôt vers d'autres collectivités territoriales, en raison de la mobilité des bases fiscales. Sous l'angle de leur compatibilité avec la croissance, les impôts peuvent être classés comme suit : premièrement, les impôts sur le patrimoine immobilier (par ex. sur les terrains et les propriétés immobilières); deuxièmement, les impôts sur la consommation (TVA) et les impôts de consommation spéciaux (par ex. les taxes d'incitation écologiques et les impôts sur les successions et les donations); troisièmement, les impôts grevant le facteur travail (impôts sur le revenu du travail, ponctions salariales) et les impôts sur les biens meubles perçus auprès des ménages (impôt sur le revenu des biens meubles, impôt sur la fortune); quatrièmement, les impôts sur les transactions financière et en capital, de même que les impôts sur les bien meubles perçus auprès des entreprises (impôts sur le bénéfice, impôts sur le capital, droits d'émission sur le capital propre). Cet aspect peut avoir beaucoup d'influence sur la croissance du PIB.

b. ... le libéralisme social et économique

Comme cela a été relevé à la lettre a, certaines façons d'utiliser les ressources de l'État peuvent parfaitement stimuler la croissance. Une étude approfondie de cet aspect montre que l'éventail est large suivant les domaines, allant d'une influence modeste à une influence marquée de l'État. D'une part, l'augmentation de la charge fiscale limite indubitablement la liberté économique, et d'autre part, les biens publics tels la sécurité du droit, la régulation du marché et une sécurité sociale institutionnalisée sont des conditions nécessaires au fonctionnement d'une société libérale. Compte tenu des droits démocratiques très étendus, l'importance du secteur public suisse devrait être à même de garantir une marge d'action politique et économique suffisante, susceptible de s'exercer dans un cadre approprié.

c. ... la compétitivité

D'une part, la modicité des impôts et des frais salariaux accessoires constitue un avantage comparatif intéressant pour la création de valeur en Suisse. D'autre part, la qualité des infrastructures publiques, un haut niveau de formation et un fort taux d'emploi sont tout aussi importants pour la compétitivité d'un pays. C'est pourquoi l'activité fiscale de l'État peut avoir une influence positive ou négative sur la compétitivité. En Suisse, il convient de prêter une attention particulière à la concurrence fiscale entre les cantons et les communes, de même qu'à la démocratie directe. Ces deux facteurs contribuent à ce que les biens publics répondent aux besoins et soient disponibles à un coût acceptable. C'est pourquoi un des objectifs avoués du Conseil fédéral consiste à maintenir aussi basse que possible la pression fiscale en Suisse.

Les interventions contenant un tableau ou un graphique peuvent être téléchargées sous : Travail parlementaire / Curia Vista / Interventions contenant un tableau ou un graphique.

Réponse du Conseil fédéral.