Zusammenfassung

Message du 28 avril 2010 relatif à la loi fédérale sur la restitution des valeurs patrimoniales d'origine illicite de personnes politiquement exposées (Loi sur la restitution des avoirs illicites, LRAI)

Ausgangslage

Les avoirs d'origine illicite de "personnes politiquement exposées" (PPE), posent à la fois un problème national pour la place financière suisse et un problème international en matière de développement. Cette problématique concerne notre pays en particulier lorsque de tels fonds quittent les pays où ils ont été détournés et arrivent sur les places financières internationales, dont la Suisse.

La Suisse a réagi à cette situation dès la fin des années 1980, suite à plusieurs cas retentissants (Marcos, Abacha, Montesinos). Par sa politique proactive de restitution des avoirs, la Suisse s'est positionnée comme leader dans ce domaine. Concrètement, la Suisse a développé un système reposant sur deux piliers : celui de la prévention et celui de l'entraide. La prévention a été renforcée en liaison avec le secteur bancaire. La loi sur le blanchiment d'argent est l'un des principaux instruments du premier pilier. Le second pilier repose sur la loi sur l'entraide pénale internationale, qui autorise la collaboration avec d'autres États en vue de la saisie et de la restitution des avoirs d'origine illicite. Globalement, ce système donne de bons résultats. Au cours des quinze dernières années, il a permis à la Suisse de restituer près de 1,7 milliard de francs, soit bien davantage que n'importe quelle autre place financière.

Cela étant, le phénomène croissant des États dits "défaillants" a montré les limites du système, au travers des cas Mobutu et Duvalier. Le présent projet de loi est ainsi né des difficultés rencontrées par les autorités suisses pour restituer à de tels États les fonds bloqués en Suisse après le non aboutissement de la procédure d'entraide pénale internationale. Il vise à éviter que de telles situations ne se reproduisent et a également vocation à donner une issue aux cas de blocage décidés par le Conseil fédéral fondés sur l'art. 184, al. 3, de la Constitution qui, par hypothèse, seraient encore pendants au moment de l'entrée en vigueur de la nouvelle loi, ce qui sera vraisemblablement le cas des avoirs Duvalier.

Concrètement, le présent projet de loi constitue une solution subsidiaire à la loi sur l'entraide judiciaire en matière pénale. À la différence du droit pénal, la loi proposée distingue la conduite d'une PPE et l'origine illicite de ses avoirs. Elle prévoit en effet une voie différente de celle de la poursuite pénale de la PPE concernée, en ce sens qu'elle rend possible la confiscation d'avoirs d'origine manifestement illicite sans condamnation de la PPE. Le projet de loi comporte les trois instruments du blocage, de la confiscation et de la restitution pour résoudre les cas d'avoirs d'origine illicite de PPE déposés en Suisse, lorsque les États d'origine de ces avoirs sont dans l'incapacité de mener une procédure pénale qui réponde aux exigences de notre loi sur l'entraide pénale internationale. Pour ce faire, il prévoit une procédure devant le Tribunal administratif fédéral garantissant les droits des PPE concernées par un cas d'application de la loi. Le jugement issu de cette procédure, susceptible d'un recours auprès du Tribunal fédéral, permettra le cas échéant, après le contrôle d'un juge, la confiscation des avoirs d'origine illicite bloqués en vue de leur restitution transparente à leur État d'origine. (Source : message du Conseil fédéral)

Verhandlungen

Au Conseil des États, le projet a dans l'ensemble été bien accueilli et n'a subi que de légères modifications. Le projet du Conseil fédéral précise que les valeurs patrimoniales restent bloquées jusqu'à ce que la décision sur leur confiscation soit entrée en force. Le Conseil des États a toutefois souhaité modifier ce projet en prolongeant la durée pendant laquelle ces avoirs peuvent être bloqués de cinq ans à dix ans (art. 3, al. 2). En outre, la Chambre haute a élargi les objectifs de la loi sur la restitution des avoirs. Ainsi, la restitution des valeurs patrimoniales confisquées a pour but d'améliorer les conditions de vie de la population de l'État d'origine, comme le proposait le Conseil fédéral, mais son objectif peut être aussi de renforcer le principe de l'État de droit dans le pays d'origine et de lutter contre l'impunité des criminels (art. 8, let. b).Au Conseil national, une minorité composée de membres du groupe UDC et représentée par Yves Nidegger (V, GE) a proposé de ne pas entrer en matière, arguant que la nouvelle loi contrevenait à plusieurs principes de l'État de droit ainsi qu'à la présomption d'innocence. Selon elle, la possibilité que cette loi accorde à la Suisse d'agir sans qu'une demande d'entraide judiciaire ne lui ait été adressée par l'État concerné serait contraire aux principes de l'État de droit en vigueur dans notre pays. D'après ses rapporteurs, la majorité de la commission estime quant à elle que le projet revêt une importance primordiale pour la Suisse. Cette dernière n'a en effet aucun intérêt à servir de refuge aux avoirs d'origine criminelle de potentats étrangers : ces fonds détournés privent non seulement les populations des pays concernés de sommes nécessaires à leur développement, mais nuisent également à la place financière suisse. Par 120 voix contre 50, le Conseil national a décidé d'entrer en matière sur le projet. Au cours de la discussion par article, il s'est ensuite rallié, par 104 voix contre 51, à la décision du Conseil des États de porter la durée maximale de blocage des valeurs patrimoniales de 5 à 10 ans. Une minorité Yves Nidegger (V, GE) souhaitait se rallier au projet du Conseil fédéral. Par 112 voix contre 58, le Conseil national a par ailleurs rejeté une proposition - soutenue par une courte majorité de la commission - qui visait à biffer la disposition prévoyant la possibilité de charger le Département fédéral des affaires étrangères de rechercher une solution négociée. Concernant les autres dispositions, le conseil a suivi l'ensemble des décisions du Conseil des États, et a adopté le projet par 114 voix contre 49, lors du vote sur l'ensemble.

Au vote final, le projet d'acte a été adopté par le Conseil des États, par 41 voix contre 0, et par le Conseil national, par 161 voix contre 32.