Zusammenfassung

Message du 23 juin 2010 relatif à l'initiative populaire "Sécurité du logement à la retraite"

Ausgangslage

L'imposition de la valeur locative doit être supprimée pour tous les propriétaires de logement. Le Conseil fédéral propose donc le changement du système d'imposition du logement demandé par le Parlement. Ce changement permet de simplifier un des domaines capitaux du droit fiscal. En adoptant le message, le Conseil fédéral oppose un contre-projet indirect à l'initiative populaire "Sécurité du logement à la retraite".

Le 23 janvier 2009, l'Association suisse des propriétaires fonciers (HEV) a déposé l'initiative populaire "Sécurité du logement à la retraite". D'après celle-ci, les retraités bénéficieraient du droit irrévocable de renoncer à l'imposition de la valeur locative. De plus, le coût des mesures d'économie de l'énergie, de protection de l'environnement et de restauration des monuments historiques resterait entièrement déductible, alors que la déduction des frais d'entretien des bâtiments serait plafonnée à 4000 francs.

Le Conseil fédéral rejette cette initiative car elle instituerait une inégalité de traitement objectivement injustifiable avec d'autres groupes de contribuables et compliquerait inutilement la fiscalité. Il ne voit aucune raison de privilégier de la sorte les ménages de retraités.

Contre-projet indirect du Conseil fédéral

Le Conseil fédéral estime cependant qu'il y a lieu de prendre des mesures en matière d'imposition de la propriété du logement. Le droit actuel est compliqué et donne de fausses incitations.

La suppression de la valeur locative pour l'ensemble des propriétaires de logement ainsi que celle des déductions correspondantes pour les frais d'entretien et les intérêts passifs permet de remédier aux défauts du système actuel et d'y apporter une simplification substantielle.

Les mesures particulièrement efficaces d'économie de l'énergie et de protection de l'environnement ainsi que les travaux de restauration des monuments historiques restent déductibles. De plus, une déduction plafonnée et limitée dans le temps permet aux personnes qui acquièrent pour la première fois un logement de déduire leurs intérêts passifs. Il est ainsi tenu compte du mandat constitutionnel d'encourager l'accession à la propriété du logement.

Par ailleurs, les intérêts passifs peuvent aussi être déduits lorsqu'ils constituent des frais d'acquisition du revenu, mais uniquement à concurrence de 80 % du rendement imposable de la fortune. Les propriétaires de logement peuvent ainsi déduire leurs intérêts passifs dans la mesure où leur fortune produit un rendement imposable. La nouvelle réglementation de la déduction des intérêts passifs supprime du même coup les incitations fiscales erronées du droit en vigueur. Le contre-projet constitue aussi une proposition de mise en oeuvre de la motion Kuprecht (05.3864).

Neutralité au niveau du produit de l'impôt

D'après les calculs de l'Administration fédérale des contributions (AFC), la suppression des déductions se traduit par des recettes supplémentaires de 450 millions de francs en chiffres ronds pour l'impôt fédéral direct. Par ailleurs, la diminution des recettes pour les mesures particulièrement efficaces d'économie de l'énergie et de protection de l'environnement ainsi que pour la déduction pour l'acquisition du logement s'élève à 365 millions de francs en chiffres ronds. Étant donné que le montant calculé des recettes supplémentaires est le résultat de diverses estimations, le changement de système n'a pratiquement pas d'incidence sur le produit de l'impôt fédéral direct. (Source : communiqué de presse du Conseil fédéral du 23.06.2010)

Verhandlungen

Projet 1

Au Conseil des États, le rapporteur de la commission Rolf Schweiger (RL, ZG) a proposé de suivre la décision du Conseil fédéral et de recommander le rejet de l'initiative populaire " Sécurité du logement à la retraite ". Selon lui, la mise en oeuvre de cette initiative aboutirait à la création de deux classes de contribuables, avec les personnes n'ayant pas encore atteint l'âge de la retraite d'un côté et les retraités de l'autre. L'introduction de cette distinction poserait un problème du point de vue juridique. Par 28 voix contre 3, le conseil a rejeté une proposition de Hannes Germann (V, SH) qui voulait recommander d'accepter l'initiative. Suite à l'adoption du contre-projet indirect par le Conseil (voir projet 2), les deux conseils ont prolongé d'un an - soit jusqu'au 23 juillet 2012, suivant la proposition de leur commission respective - le délai imparti pour traiter l'initiative populaire "Sécurité du logement à la retraite".

Projet 2

La commission avait décidé de ne pas entrer en matière sur le premier contre-projet indirect du Conseil fédéral. Elle s'était néanmoins prononcée en faveur d'un changement de système d'imposition de la valeur locative. C'est pourquoi, se fondant sur les résultats des auditions menées auprès des représentants de la Société suisse des propriétaires fonciers et des cantons, la commission avait demandé au Conseil fédéral de lui soumettre un nouveau projet répondant aux trois critères suivants : premièrement, les mesures prévues ne devaient pas être synonymes de recettes supplémentaires pour la Confédération ; deuxièmement, le changement de système ne devait pas entraîner une augmentation disproportionnée de la charge financière pesant sur la classe moyenne ; troisièmement, les modifications apportées à la législation ne devaient en aucun cas rendre plus difficile l'acquisition d'un nouveau logement. Selon Rolf Schweiger (RL, ZG), la nouvelle version du contre-projet indirect satisfaisait pleinement à ces exigences, raison pour laquelle la majorité de la commission avait proposé à son conseil de l'adopter. S'exprimant au nom d'une minorité, Roberto Zanetti (S, SO) a pour sa part proposé de ne pas entrer en matière sur le projet, arguant que ce dernier n'apportait aucune simplification au système d'imposition du revenu. Par 22 voix contre 14, le Conseil des États est entré en matière sur le contre-projet indirect.

Lors de la discussion par article, la majorité de la commission a proposé de biffer les art. 32a, al. 1 et 2, et 32b, al. 5, figurant dans le premier contre-projet indirect du Conseil fédéral modifiant la loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l'impôt fédéral direct (LIFD). Ces amendements avaient pour objectif de supprimer la déduction accordée pour les frais d'entretien des immeubles. La commission estimait en effet que, si l'imposition de la valeur locative - considérée comme un revenu fictif - était supprimée, la déduction des frais d'acquisition du revenu, et notamment des frais d'entretien, devait par conséquent l'être aussi. Si la déduction des frais d'acquisition était supprimée, les frais occasionnés par les mesures d'assainissement énergétique et de restauration des monuments historiques ne seraient plus déductibles non plus, la majorité de la commission estimant que ces mesures étaient déjà largement subventionnées par l'État. Au nom d'une minorité de la commission, Hans Altherr (RL, AR) a proposé de maintenir la déduction des frais occasionnés par des travaux de restauration des monuments historiques. Si le Conseil des États a décidé de biffer l'art. 32a, al. 1, LIFD, comme le demandait la majorité de la commission, il a adopté à une nette majorité la proposition de minorité concernant l'al. 2 de ce même article, maintenant ainsi la version présentée par le Conseil fédéral dans son projet initial. Le conseil a par conséquent également adopté la proposition de la minorité visant à maintenir l'art. 32b, al. 5. Alex Kuprecht (V, SZ) a par ailleurs proposé de compléter l'art. 32a LIFD en lui ajoutant un alinéa 3 qui prévoit une déduction jusqu'à concurrence de 6000 francs des frais effectifs nécessaires à l'entretien d'un immeuble utilisé à titre personnel. Cet alinéa autorise en outre le propriétaire à déduire le double de ce montant tous les cinq ans à compter de l'acquisition de l'immeuble. La proposition a été adoptée par le conseil par 17 voix contre 13.

La majorité de la commission a proposé de modifier l'art. 33, al. 4 et 5, de sorte que le montant des déductions accordées aux contribuables qui achètent pour la première fois un logement passe de 10 000 à 12 000 francs pour les couples et de 5000 à 6000 francs pour les autres contribuables, et que le montant maximal de la déduction fixée à l'al. 3 diminue de 5 % par an pendant les vingt années fiscales suivantes (et non de 10 % par an au cours des dix années fiscales suivantes, comme prévu dans la version initiale du projet). Suivant la recommandation de la majorité de sa commission, le conseil a adopté les modifications précitées, dont l'objectif est de faciliter encore davantage l'acquisition d'un logement. L'amendement de l'art. 33, al. 5, a rendu nécessaire l'adaptation de l'art. 205d. Les modifications apportées à la LIFD ont entraîné des modifications équivalentes dans la loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l'harmonisation des impôts directs des cantons et des communes (LHID). Au vote sur l'ensemble, le Conseil des États a finalement adopté le contre-projet indirect par 17 voix contre 12 et 3 abstentions.

Projet 1

Au Conseil national, Hildegard Fässler-Osterwalder (S, SG) a proposé, au nom de la majorité de la commission, de recommander le rejet de l'initiative populaire. Pour défendre cette position, elle a notamment évoqué les pertes fiscales de plusieurs centaines de millions de francs que la mise en oeuvre de l'initiative entraînerait pour la Confédération et les cantons ainsi que le problème que susciterait la suppression de l'imposition de la valeur locative des résidences secondaires. La commission a par ailleurs refusé d'adhérer à une initiative qui accorde des privilèges à un certain groupe de personnes, en l'occurrence aux retraités propriétaires de leur logement. Une minorité de droite a pour sa part proposé au conseil de recommander l'adoption de l'initiative populaire. Les partisans de l'initiative ont notamment fait valoir que l'initiative présentait un intérêt du point de vue de la politique de prévoyance, qu'elle encourageait la responsabilité individuelle et qu'elle réglait les problèmes auxquels sont confrontés les retraités propriétaires de leur logement qui doivent s'acquitter d'impôts sur un revenu purement fictif. Suivant la minorité de sa commission, le conseil a décidé, par 97 voix contre 72, de recommander l'adoption de l'initiative. Le groupe UDC ainsi qu'une grande partie du groupe libéral-radical se sont prononcés en faveur de l'initiative. La majorité du groupe PDC/PEV/glp a également soutenu l'initiative, et ce malgré l'opposition de son porte-parole Lucrezia Meier-Schatz (CEg, SG). Le groupe socialiste et le groupe des Verts ont par contre recommandé le rejet de l'initiative.

Projet 2

Pour ce qui est du contre-projet, la majorité de la commission a proposé de ne pas entrer en matière. D'après son rapporteur, ce projet accentuerait en effet les inégalités entre les locataires, d'une part, et les propriétaires, d'autre part. Une minorité composée de représentants des groupes UDC et libéral-radical et du groupe des Verts proposait en revanche d'entrer en matière sur le contre-projet indirect. Elle estimait que le changement de système proposé encourageait l'acquisition d'une premier bien immobilier et qu'il permettrait de régler la question des retraités qui n'ont pas ou peu de dettes. Elle a précisé que la question des déductions des frais d'entretien pourrait encore être débattue lors de la discussion par article. Enfin, la minorité s'est dite convaincue que le contre-projet permettrait d'éliminer l'incitation à l'endettement et a estimé, au contraire de la majorité, qu'il réduirait les inégalités entre locataires et propriétaires. Le conseil a suivi la majorité de la commission et décidé, par 114 voix contre 58, de ne pas entrer en matière sur le contre-projet. Alors que les partis bourgeois étaient divisés, les Verts se sont prononcés majoritairement en faveur du contre-projet ; toutefois, ils souhaitaient entrer en matière sur le projet uniquement pour pouvoir y apporter des modifications et biffer les dispositions prévoyant des déductions supplémentaires ajoutées par le Conseil des États. Le groupe socialiste, quant à lui, a voté contre l'entrée en matière.

Par 35 voix contre 5, le Conseil des États a maintenu sa décision de recommander au peuple et aux cantons de rejeter l'initiative. Par 23 voix contre 17, il s'est rallié à l'avis d'une minorité de la commission, qui proposait de ne pas entrer en matière sur le contre-projet. Peter Bieri (CE, ZG) et Jean-René Fournier (CE, VS) ont notamment expliqué que l'art. 32a, al. 3, du contre-projet indirect aurait des répercussions sur le budget de la Confédération et qu'une grande majorité des directeurs cantonaux des finances rejetaient ce contre-projet (ainsi que l'initiative).

Au Conseil national, la majorité de la commission a proposé de se rallier à la décision du Conseil des États. Une minorité de droite a pour sa part proposé au conseil de maintenir sa décision. Par 103 voix contre 67, le conseil a suivi la recommandation de la majorité. Alors qu'ils s'étaient majoritairement prononcés en faveur de l'initiative lors du premier vote, les représentants du groupe CE ont, cette fois, recommandé son rejet, à une forte majorité.

Au vote final, le Conseil des États a adopté l'arrêté fédéral par 36 voix contre 6 et 1 abstention. Le Conseil national en a fait de même par 119 voix contre 77.

L'initiative populaire a été rejetée par le peuple le 23 septembre 2012 par 52,6 % des votants et par 11 cantons et 5 demi-cantons.