Zusammenfassung

Message du 17 septembre 2010 concernant l'augmentation des moyens pour le financement de l'aide publique au développement

Ausgangslage

Le message propose d'augmenter les deux crédits-cadres actuellement mis en oeuvre par la Direction du développement et de la coopération (DDC) et le Secrétariat d'État à l'économie (Seco) d'un montant total de 640 millions de francs pour les années 2011 et 2012, afin de renforcer la contribution de la Suisse à la réduction de la pauvreté, à l'approvisionnement en eau et à l'adaptation aux changements climatiques dans les pays en développement. À cet effet, la part de l'aide publique au développement (APD) de la Suisse suivra une progression linéaire afin d'atteindre 0,5 % du revenu national brut (RNB) d'ici à 2015.

En adoptant les arrêtés fédéraux du 8 décembre 2008 concernant la continuation de la coopération technique et de l'aide financière en faveur des pays en développement (FF 2009 395 ; domaine de compétence de la DDC) et le financement des mesures de politique économique et commerciale au titre de la coopération au développement (FF 2009 403 ; domaine de compétence du Seco), le Parlement avait chargé le Conseil fédéral de lui soumettre en 2009 un message proposant, dans chaque cas, un crédit additionnel destiné à faire passer la part de l'APD de la Suisse à 0,5 % du revenu national brut d'ici à 2015. Le Conseil des États a confirmé ce mandat le 17 juin 2010. Le message visant à l'augmentation des moyens pour le financement de l'APD se fonde sur la stratégie de 2008 de la Confédération en matière de politique de développement, qui demeure inchangée. Une coopération au développement efficace et visible ne peut que servir les intérêts de la Suisse : elle est propice à la conclusion d'alliances et à la constitution de réseaux internationaux, élargit le champ d'action de la politique étrangère et renforce notre pouvoir d'influence dans un monde multipolaire. Comparée à celle d'autres pays, l'économie suisse est plus largement intégrée dans l'économie mondiale, de sorte que sa production, son commerce et ses services engrangent de meilleurs résultats à travers le monde. En conséquence, notre pays se doit de fournir une contribution adéquate à la résolution des problèmes globaux (pauvreté, conséquences des changements climatiques, volatilité des prix alimentaires, migrations incontrôlées, pénurie d'eau, instabilité financière et économique et barrières douanières au commerce). Siège du mouvement de la Croix-Rouge, la Suisse possède un passé humanitaire plus ancien que tous les autres pays industrialisés, une véritable tradition de solidarité et d'humanité. La volonté de se montrer solidaires avec les pauvres et les démunis de ce monde pousse encore et toujours nombre de Suissesses et de Suisses non seulement à ouvrir leur porte-monnaie, mais aussi à soutenir les budgets nationaux alloués au développement.

La hausse de l'APD à 0,5 % du RNB permettra à la Suisse de renforcer de manière décisive son aide bilatérale dans deux secteurs clés des Objectifs du Millénaire pour le développement (OMD): l'eau et le climat. Grâce aux activités annoncées par le message dans ces deux domaines, notre pays apportera une contribution active à la réalisation de l'OMD 7, qui vise à améliorer l'accès à l'eau et à assurer un environnement durable. Grâce aux contributions mentionnées, la Suisse pourra en outre respecter l'engagement qu'elle a pris en adhérant à l'Accord de Copenhague du 18 décembre 2009, à savoir mettre à disposition des ressources additionnelles pour les années 2010 à 2012 afin de financer les mesures d'adaptation aux changements climatiques et d'atténuation des effets de ces changements dans les pays en développement. Au total, 368 millions de francs additionnels pourront être engagés en faveur de ces mesures bilatérales. Voici les résultats que l'on en attend :

Eau : Les investissements consentis dans le domaine de l'eau génèrent des bienfaits pour les populations cibles des projets. Ils diminuent en effet les coûts de la santé, allègent la corvée de l'eau et augmentent la production agricole. L'analyse du Rapport sur l'efficacité de la coopération suisse au développement dans le secteur de l'eau, paru en 2008, conclut qu'un franc suisse investi dans ce domaine dégage un bénéfice social et économique moyen de 3 à 5 francs. On peut dès lors estimer que les 197 millions de francs de ce crédit additionnel produiront, une fois investis dans le secteur de l'eau, un bénéfice d'au moins 600 millions de francs suisses.

Climat : La planification et l'application de mesures d'adaptation aux changements climatiques sont intégrées aux différents niveaux (national, régional et local) des politiques étatiques, dans les politiques sectorielles et les stratégies de coopération de la Suisse. Des initiatives novatrices recourant aux mécanismes d'assurance sont élaborées en vue de gérer les risques liés aux changements climatiques. Les projets sensibilisent les autorités et les populations bénéficiaires aux effets de ces changements et multiplient leurs capacités de résilience et de prévention des risques de catastrophes naturelles. Dans le domaine des forêts, la coopération développe des plans de gestion qui sont mis en oeuvre en collaboration avec les communautés locales. Pour réduire les émissions de gaz à effet de serre, la Suisse se concentre d'une part sur l'efficacité énergétique des procédés industriels, des petites entreprises et des agglomérations urbaines, d'autre part sur la promotion des énergies renouvelables dans les zones rurales.

L'augmentation de l'APD à 0,5 % du RNB permettra à la Suisse de tenir ses engagements internationaux. Les ressources multilatérales additionnelles serviront plus concrètement à financer les contributions suivantes :

- 1. Reconstitution du Fonds africain de développement (FAD): environ 180 millions de francs.

- 2. Contribution de la Suisse au Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD) en 2012 : 54 millions de francs.

- 3. Réduction des arriérés dans le cadre de l'Initiative multilatérale pour l'allègement de la dette (MDRI): environ 38 millions de francs.

Cet engagement multilatéral est le garant du pouvoir d'influence et de la collaboration active de la Suisse au sein des principales institutions multilatérales. Le Parlement ayant décidé de limiter les engagements destinés aux activités multilatérales à 40 % du 11e crédit-cadre de la DDC, les contributions régulières à certaines organisations multilatérales ont été réduites de 272 millions de francs par rapport à la planification initiale. La hausse de l'APD à 0,5 % du RNB permettra à la Suisse de compenser cette différence, de respecter les priorités de la coopération multilatérale définie par le Conseil fédéral et d'assumer sa responsabilité par rapport à ses devoirs au niveau international. L'aide doit être efficace et atteindre un volume qui correspond à la prospérité de notre pays. Suite aux recommandations formulées en 2006 par la Commission de gestion du Conseil des États, la Confédération a entrepris d'optimiser l'efficacité de sa coopération, tant bilatérale que multilatérale. Celle-ci se concentre aujourd'hui sur un nombre limité de pays prioritaires et de programmes spéciaux. Elle coordonne davantage ses projets avec ceux d'autres organismes de développement, ce qui lui permet d'exploiter de manière ciblée ses compétences spécifiques et d'accroître ainsi, en s'alliant avec d'autres donateurs, l'efficience et l'impact de l'aide. La gestion axée sur les résultats s'est clairement imposée tant dans l'orientation théorique (stratégies de coopération et programmes à moyen terme) que dans le travail sur le terrain : on mesure désormais l'efficacité du soutien apporté aux populations pauvres à l'aune de l'amélioration de leurs conditions de vie.

Le Conseil fédéral a inscrit les ressources requises par une augmentation progressive de l'APD à 0,5 % dans son message concernant le budget 2011 et dans le plan financier 2012 à 2014. Si le budget remplit les exigences du frein à l'endettement, il n'en va pas de même du plan financier. On estime donc aujourd'hui que des mesures de consolidation supplémentaires seront inéluctables à partir de 2012. Pour limiter les rectifications nécessaires, le chapitre 5.3 évoque une éventuelle solution intermédiaire qui aurait pour conséquence une augmentation de l'APD à 0,45 % pour les années 2011 et 2012. Pour des raisons relevant des politiques financière et de développement, le Conseil fédéral soumet au Parlement, en même temps que ce message concernant l'augmentation des moyens pour le financement de l'APD, le message relatif à la participation de la Suisse aux augmentations de capital des banques multilatérales de développement. (Source : message du Conseil fédéral)

Verhandlungen

Chaque conseil a examiné conjointement les objets 10.085 "Aide publique au développement. Augmentation", 09.078 "Continuation de la coopération au développement. Rapport", 10.081 "Banques multilatérales au développement. Participation à l'augmentation du capital" et 10.076 "Coopération avec les États d'Europe de l'Est et de la CEL. Poursuite".

Le Conseil des États est entré en matière sur tous les projets sans opposition. Eugen David (CEg, SG), rapporteur de la commission, a souligné qu'il ne s'agissait pas de mener une action caritative, mais de consolider la position de la Suisse sur le plan mondial. Selon lui, la Suisse doit développer des réseaux et asseoir sa bonne réputation dans certains pays ; l'aide au développement serait un excellent moyen d'y parvenir, bien qu'il ne s'agisse pas de la seule solution. Liliane Maury Pasquier (S, GE) a ajouté que les moyens étaient encore loin de satisfaire les besoins, expliquant que l'augmentation de 0,45 % à 0,5 % n'était

"pas juste une question de virgule", mais qu'elle permettrait à 900 000 personnes d'avoir accès à l'eau potable. Felix Gutzwiller (RL, ZH) a lui aussi plaidé pour une mise en oeuvre des décisions préalables, argumentant que des pays dont la situation économique est instable, comme la Grande-Bretagne, s'engagent, depuis longtemps, bien davantage que la Suisse et que ces États augmenteront encore leur contribution. Pankraz Freitag (RL, GL) a quant à lui déposé une proposition individuelle visant à fixer l'aide publique au développement à 0,45 % du revenu national brut (RNB) ; selon lui, une augmentation de la participation devrait être compensée par des réductions dans d'autres domaines, de sorte que les règles imposées par le frein à l'endettement puissent être respectées. Par 26 voix contre 13, le conseil a adopté la proposition de la commission, augmentant ainsi l'aide publique au développement à 0,5 % du RNB. Il a en outre décidé sans opposition de poursuivre la coopération avec les États d'Europe de l'Est et de participer aux augmentations de capital des banques multilatérales de développement.

Au Conseil national, plusieurs minorités composées exclusivement de membres du groupe UDC ont proposé de ne pas entrer en matière sur les trois projets. Les rapporteurs de la commission ont souligné que la Suisse s'était engagée en 2009, dans le cadre de la conférence de Copenhague, à mettre en oeuvre, dans les pays en développement, des mesures visant à protéger le climat. Étant donné que ces mesures ne devraient pas être financées sur l'enveloppe allouée à l'aide au développement traditionnelle, une augmentation des crédits serait justifiée. Les portes-parole des minorités ont pour leur part motivé leurs propositions en expliquant qu'il fallait renoncer à une augmentation des fonds car cet argent devait profiter à la population et aux entreprises suisses. Les socialistes, les Verts ainsi que les membres des groupes CEg et PBD se sont presque tous prononcés en faveur de l'augmentation de l'aide au développement. Les libéraux-radicaux étaient quant à eux divisés en ce qui concerne l'entrée en matière, mais également pour ce qui est de l'ampleur de l'augmentation. Le conseiller fédéral Johann Schneider-Ammann a fait remarquer au conseil qu'une augmentation de l'aide au développement contribuerait à stabiliser la situation en Afrique du Nord et dans le monde arabe et qu'il s'agissait d'un témoignage de solidarité qui servirait les propres intérêts de la Suisse. Il a ajouté que, même si les contrôles montrent que la procédure est efficace, le Conseil fédéral prend au sérieux les critiques portant sur la qualité de l'aide au développement.

Par 109 voix contre 75, le conseil est entré en matière sur le projet concernant l'augmentation de l'aide publique au développement. Une minorité de la commission emmenée par Martine Brunschwig Graf (RL, GE) a proposé au conseil de limiter l'augmentation à 0,45 % du RNB. La majorité de la commission souhaitait pour sa part que la Chambre basse se rallie à l'avis du Conseil des États et du Conseil fédéral et fasse ainsi passer l'aide au développement à 0,5 % du RNB. Le conseil a suivi la proposition de la majorité de la commission par 103 voix contre 86, avant d'adopter, au vote sur l'ensemble, les deux arrêtés fédéraux par 106 voix contre 76 et 104 voix contre 82. S'agissant des deux autres objets, le conseil a décidé d'entrer en matière et a adopté les arrêtés fédéraux correspondants au vote sur l'ensemble.