10.3290 · Interpellation · 2010-03-19
Département des finances
Liquidé
Wortlaut
Au cours des 15 dernières années, le Conseil fédéral et l'administration placée sous son autorité ont externalisé de plus en plus de tâches, y compris les responsabilités directes y afférentes, qui ont été déléguées à des commissions créées à cet effet (Commission de la communication, Commission de la concurrence, p. ex.), aux conseils d'administration d'anciennes entreprises de la Confédération transformées en sociétés anonymes (CFF, RUAG, Swisscom, La Poste, p. ex.) ou à des autorités de contrôle et de surveillance comme l'Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers (FINMA).
Ces nouveaux organes sont pourvus de compétences relativement étendues et disposent de larges pouvoirs décisionnels autonomes. L'aspect positif que représente un certain allégement pour le Conseil fédéral et l'administration ne doit pas faire oublier les inconvénients.
C'est ainsi qu'une bonne part de la transparence et du contrôle politique direct exercé par le Parlement se perdent. Le Conseil fédéral peut en outre esquiver ses responsabilités en abandonnant ou en délégant des décisions déplaisantes aux nouveaux exécutants des tâches, comme l'a montré le cas de la transmission de certaines données bancaires. Il peut encore contourner des interventions, des demandes et des questions émanant du Parlement en prétextant que les décisions en cause ne relèvent pas du gouvernement mais des organes externes auxquels les tâches correspondantes ont été transférées. Le Conseil fédéral peut ainsi se soustraire avec élégance à des demandes de contrôle ou à des souhaits exprimés dans des interventions parlementaires concernant La Poste, Swisscom, les CFF ou RUAG. Son argument, dans ce cas, sera qu'en tant que propriétaire, il se contente de fixer les objectifs généraux de ces entreprises, alors que la conduite stratégique relève du conseil d'administration et que les questions de conduite opérationnelle ne sont de toute façon pas de son ressort. Lorsque le Parlement pose des questions touchant aux domaines de La Poste, des CFF ou de Swisscom, la réponse ne reflète bien souvent que le point de vue des entreprises en question, alors que l'évaluation politique des problèmes par le Conseil fédéral n'y figure pas. Cette situation est frustrante.
Se posent donc les questions suivantes :
1. Le Conseil fédéral reconnaît-il lui aussi les inconvénients qu'entraîne l'externalisation de tâches et de compétences évoquée ci-dessus ?
2. Dans l'affirmative, comment ces inconvénients pourraient-ils être atténués, voire supprimés ? Le Conseil fédéral est-il prêt à intervenir pour promouvoir les changements nécessaires ?
Stellungnahme des Bundesrates
1. Des effets indésirables de la nature de ceux qui sont mentionnés dans l'interpellation peuvent effectivement se produire au niveau du pilotage et du contrôle d'organisations et d'entreprises devenues autonomes. En particulier durant les premières phases suivant la création d'unités autonomes, des problèmes et lacunes sont apparus ponctuellement dans les activités de pilotage et de contrôle, problèmes qui, au début, n'ont pas été identifiés ou du moins pas de manière suffisamment claire. Le Conseil fédéral est conscient de ce problème et il a par conséquent consacré deux rapports détaillés à sa politique en matière de gouvernement d'entreprise (rapport du 13 septembre 2006 sur le gouvernement d'entreprise ; FF 2006, 7799ss et rapport complémentaire du 25 mars 2009 ; FF 2009, 2299ss). Après en avoir abondamment discuté, le Parlement a complété ces deux rapports et en a pris acte. Il a en outre la compétence de se prononcer au sujet de chaque externalisation lors de l'adoption des bases légales ad hoc. À cet égard, l'actuel gouvernement d'entreprise de la Confédération peut être qualifié de bien fondé et de largement étayé.
2. Les défauts évoqués dans l'interpellation peuvent être évités en définissant clairement les responsabilités du Parlement, du Conseil fédéral et des organes directeurs, quant à la surveillance et la conduite stratégique des entités devenues autonomes. Au cours des quatre dernières années, le Conseil fédéral et le Parlement ont à cet effet élaboré et partiellement mis en oeuvre des mesures globales dans le cadre de la politique de la Confédération en matière de gouvernement d'entreprise.
La typologie des tâches décrite dans le premier rapport sur le gouvernement d'entreprise permet de savoir qui, de l'administration fédérale centrale ou d'une unité autonome est le mieux à même d'exécuter efficacement une tâche donnée. Le plan de mise en oeuvre que le Conseil fédéral a publié le 25 mars 2009 analyse l'exécution actuelle des tâches à la lumière de cette typologie. Les écarts constatés sont faibles. L'octroi de l'autonomie est étudié pour diverses unités administratives (MétéoSuise, METAS, ISDC) et pour la surveillance de la navigation aérienne. Organisée comme un établissement autonome, la Régie fédérale des alcools sera en revanche réintégrée dans l'administration fédérale centrale. La répartition actuelle des autres tâches correspond aux critères de la typologie des tâches.
Les deux rapports cités définissent également, à l'aide de 37 principes directeurs, les points essentiels du gouvernement d'entreprise applicables aux unités devenues autonomes. Un pilotage et un contrôle efficaces passent notamment par l'exercice de compétences et de responsabilités définies clairement et de manière cohérente. Ainsi, le Conseil fédéral pilote les unités autonomes à l'aide d'objectifs stratégiques et évalue l'atteinte de ces objectifs en se fondant entre autres sur les rapports annuels élaborés par le conseil d'administration ou par le conseil d'institut. En cas de dérive, le Conseil fédéral peut recourir à diverses sanctions (entre autres modifier les objectifs, révoquer des personnes, proposer des mesures législatives). Il convient cependant de renoncer en principe à toute intervention directe dans la gestion courante.
Le Parlement joue un rôle important en matière de délimitation des compétences et des responsabilités. À ce sujet, il y a lieu de citer l'initiative parlementaire élaborée par la Commission des finances du Conseil national (CdF-N) - (Initiative parlementaire concernant les buts stratégiques des unités indépendantes ; 07.494), qui fixe clairement les possibilités dont dispose le Parlement pour participer au pilotage des unités devenues autonomes. Le Conseil fédéral approuve en particulier l'argumentation de la CdF-N, selon laquelle les limites entre la haute surveillance et la conduite stratégique doivent être clairement posées, sous l'angle de la séparation des pouvoirs. L'instrument proposé, permettant au Parlement de charger le Conseil fédéral de fixer ou de modifier des objectifs stratégiques, tient compte de cette exigence.
Réponse du Conseil fédéral.