Wortlaut

L'augmentation de primes annoncée par les caisses-maladie pour 2011 et la volonté clairement affichée de deux d'entre elles de dissoudre les réserves constituées dans certains cantons pour les transférer dans d'autres posent les questions suivantes, auxquelles je prie le Conseil fédéral de bien vouloir répondre :

1. Comment l'Office fédéral de la santé publique (OFSP) justifie-t-il que les primes de certains cantons (GE, VD, NE, ZH) n'aient cessé d'augmenter au cours des cinq dernières années, et ce indépendamment des coûts (ceux du canton de Genève, par ex., étant stables). Lors de l'approbation des primes, pourquoi l'OFSP n'a-t-il pas tenu compte de l'évolution des coûts de l'année précédente ?

2. Comment l'OFSP justifie-t-il que les primes augmentent encore l'an prochain dans ces cantons ?

3. Comment le Conseil fédéral compte-t-il respecter la volonté du législateur et empêcher un transfert de réserves ? Et comment pense-t-il agir pour ne pas se faire doubler par les assurances-maladie, soit avant le 31 décembre 2010 ?

4. L'an dernier, l'OFSP a fait recours auprès du Tribunal administratif fédéral (TAF) pour une autre question et s'est fait débouter. Pourquoi n'a-t-il pas recouru ensuite à l'instance supérieure ? Est-il prêt, le cas échéant, à saisir cette année le Tribunal fédéral contre les assureurs qui prévoient un transfert de réserves ?

Begründung

Une fois de plus, les premières estimations des primes 2011 provoquent l'indignation et remettent à l'ordre du jour la question des réserves des caisses. Nouvelle, en revanche, est l'annonce décomplexée faite par deux caisses de transférer des réserves d'un canton à l'autre. L'indignation compréhensible des autorités et des assurés des cantons concernés exige des réponses claires du Conseil fédéral.

En effet, la hausse continue des primes ces dernières années et la nouvelle hausse annoncée ne semblent pas se justifier dans les cantons en question, étant donné le niveau élevé des réserves (plus de 1,0 % dans le canton de Genève en 2009 pour les deux caisses susmentionnées) et l'évolution favorable des coûts (moins 0,13 % dans le canton de Genève en 2009 et moins 0,8 % au premier semestre 2010).

De plus, la fixation cantonale des primes en fonction des coûts est un principe acquis selon l'art. 61, al. 2, LAMal, l'art. 28, al. 1, OAMal et une directive de l'OFAS de 1997. Conséquence de cette logique cantonale, comme le souligne le rapport de l'OFSP en réponse au postulat Robbiani 05.3625, "l'autorité de surveillance exige ... à chaque fois que l'utilisation des excédents cumulés ou la couverture des déficits cumulés liés aux coûts et aux primes se fassent dans le canton concerné". D'ailleurs, dans son rapport du 29 avril 2010, la CSSS-N s'est opposée à une initiative cantonale genevoise (09.319) en arguant que "dans le cadre de la procédure d'approbation des primes, les autorités de surveillance prennent déjà en considération les réserves calculatoires cantonales". Le Parlement a d'ailleurs transmis une motion (08.4046) et un postulat (09.3976) demandant l'amélioration de l'équilibre des réserves.

La redistribution des réserves réalisées dans les cantons excédentaires (plus 1,8 milliard de francs) vers les cantons déficitaires (moins 1,2 milliard de francs) contredit cette logique de cantonalisation. Sans compter qu'une telle manoeuvre, que les autres caisses ne manqueront pas d'imiter l'année prochaine, risque de décourager les cantons de mener une indispensable et fructueuse politique de maîtrise des coûts de la santé. Et surtout, cette pratique spolie les assurés des cantons bénéficiaires ; à Genève, les assurés reverseront ainsi 162 millions de francs, dont on leur avait promis qu'ils leur reviendraient. On ne change pas de politique parce qu'il n'y a pas de base légale : le Conseil fédéral peut et doit en proposer une d'ici la fin de l'année !

Nous savons bien sûr que le TAF a été saisi par l'une des deux caisses en question, dont l'OFSP avait refusé d'approuver les primes 2009 dans huit cantons, au motif que ses réserves y étaient trop élevées. La décision adverse du tribunal de première instance ne doit pas décourager l'OFSP : il y a bel et bien une autre manière d'interpréter la loi. En outre, dans son rapport sur l'assurance obligatoire de juillet 2010, le Contrôle fédéral des finances relève la faiblesse du contrôle de l'OFSP et souligne que "la question se pose ... de savoir si l'OFSP n'aurait pas pu (ou dû) intervenir plus tôt ou plus résolument auprès des assureurs lorsqu'il a constaté des écarts systématiques par rapport aux prévisions". L'OFSP doit absolument prendre en compte ce commentaire, notamment en regard de l'augmentation des primes et du transfert de réserves qui équivaudrait à une péréquation cantonale cachée.

Stellungnahme des Bundesrates

1. Il y a quelques années encore, les cantons mentionnés (GE, VD, NE, ZH) enregistraient une hausse constante des coûts, c'est la raison pour laquelle les assureurs devaient augmenter leurs primes. Les mesures prises alors par ces cantons se sont avérées efficaces pour contenir une nouvelle hausse. Les assureurs ont toutefois sous-évalué cet effet et continué de budgétiser des hausses de prestations plus importantes, ce qui a eu pour conséquence, de 2003 à 2007 en particulier, que les primes étaient trop élevées par rapport aux coûts. Depuis 2008, les cantons de Genève, de Vaud et de Zurich enregistrent l'effet inverse. Les recettes de primes sont plus faibles que les coûts ; il en résulte des déficits dans ces cantons et une diminution correspondante des réserves.

Dans le canton de Neuchâtel, les primes n'ont pas couvert les coûts en 1997 et 1998 ainsi que de 2000 à 2003. Depuis 2004, les primes appliquées couvrent toujours les coûts ; l'extrapolation pour 2010 et les prévisions pour 2011 partent du principe que les primes couvrent les coûts.

Pour fixer les primes, les assureurs estiment les prestations nettes de leurs assurés pour l'année suivante. Ce faisant, ils doivent tenir compte de l'ensemble des facteurs, comme par exemple de la structure individuelle de risques et de l'évolution politique actuelle. Dans le cadre de la procédure d'approbation des primes, l'Office fédéral de la santé publique (OFSP) contrôle la vraisemblance de l'évolution des coûts budgétisée par les assureurs. Il se fonde, pour ce faire, sur plusieurs informations, notamment les prévisions relatives aux coûts réalisées par l'Institut d'économie de la santé de Winterthour. Toutefois, les prévisions s'accompagnent toujours d'incertitudes.

2. Pour l'année 2009 et dans l'extrapolation pour l'année 2010, les cantons de Genève, de Vaud et de Zurich ont présenté un très mauvais rapport primes-prestations. Dans ces cantons, les primes n'ont pas couvert les coûts. Pour cette raison, il a été nécessaire d'approuver des hausses de primes supérieures à l'évolution des coûts pour 2011. Pour 2009 et 2010, le rapport entre les prestations et les primes est excellent dans le canton de Neuchâtel. Aussi ces dernières n'augmenteront-elles que de 2,1 % en 2011 (base de calcul : adulte, franchise de 300 francs avec couverture accidents).

3. Les réserves cantonales calculatoires évoquées par l'auteur de l'interpellation n'existent ni dans la loi ni dans la comptabilité des assureurs. Elles constituent une valeur arithmétique qui résulte de la différence entre le total des recettes de primes et celui des coûts au sein d'un canton depuis l'introduction de la LAMal. En raison d'un arrêt du Tribunal administratif fédéral (TAF), ces réserves cantonales ne sont plus prises en compte pour évaluer les primes proposées par les assureurs.

Le Conseil fédéral estime qu'il n'est pas nécessaire de prendre des mesures urgentes d'ici au 31 décembre 2010, car il n'y a eu aucun transfert effectif de réserves et il ne peut y en avoir. En outre, l'OFSP est en mesure de calculer et d'indiquer en tout temps le montant de ces réserves. Afin de compenser les différences apparues par le passé dans certains cantons en raison de primes trop élevées ou trop basses, le Conseil fédéral étudie à l'heure actuelle, en collaboration avec les cantons, différentes solutions, en prenant notamment en compte la motion de la CSSS-N 10.3887, "Réserves dans l'assurance obligatoire des soins". Outre un mécanisme de correction temporaire, il est avant tout question d'un rééquilibrage par une nouvelle répartition ou une redistribution du produit des taxes environnementales.

4. Dans la procédure de recours mentionnée, le TAF est arrivé à la conclusion que le droit en vigueur ne prévoit pas de réserves maximales et qu'il n'existe aucune base légale permettant de ne pas approuver des primes en raison de réserves importantes. L'OFSP a estimé qu'en raison de la législation alors en vigueur, un recours au Tribunal fédéral n'aurait pas suffisamment de chances d'aboutir.

À l'avenir, les déficits et les excédents pourront être évités dans certains cantons grâce à des primes couvrant les coûts. Le Conseil fédéral prévoit d'introduire pour le 1er juillet 2011 déjà, par voie d'ordonnance, un mécanisme de correction permettant de compenser régulièrement les éventuelles différences entre les primes et les prestations dues à des primes trop élevées ou trop basses.

Réponse du Conseil fédéral.