Wortlaut

Invito il Consiglio federale a rispondere alle domande che sorgono in seguito all'aumento dei premi annunciato dalle casse malati per il 2011 e alla volontà esplicitata da due di queste di sciogliere le riserve costituite in alcuni cantoni per trasferirle in altri.

1. In che modo l'Ufficio federale della sanità pubblica (UFSP) giustifica il fatto che in determinati cantoni (GE, VD, NE, ZH) i premi sono costantemente aumentati nel corso degli ultimi cinque anni, indipendentemente dall'evoluzione dei costi (quelli del cantone di Ginevra, per es., erano stabili). Perché, al momento dell'approvazione dei premi, l'UFSP non ha tenuto conto dell'evoluzione dei costi dell'anno precedente?

2. In che modo l'UFSP giustifica il fatto che in questi cantoni i premi aumenteranno anche l'anno prossimo?

3. In che modo il Consiglio federale conta di rispettare la volontà del legislatore e dunque di impedire il trasferimento delle riserve? Come pensa d'intervenire, possibilmente prima del 31 dicembre 2010, per non farsi prendere in contropiede dagli assicuratori malattie?

4. L'anno scorso, l'UFSP ha presentato ricorso al Tribunale amministrativo federale per un'altra questione, ma il ricorso è stato respinto. Perché non ha in seguito impugnato la decisione presso l'istanza superiore? Sarebbe disposto, quest'anno, ad appellarsi al Tribunale federale contro gli assicuratori che prevedessero di trasferire le riserve?

Begründung

Per un'ennesima volta, le stime iniziali dei premi 2011 suscitano l'indignazione generale e riportano alla ribalta la questione delle riserve degli assicuratori. Per contro, il trasferimento delle riserve da un cantone all'altro, annunciato con disinvoltura da due casse malati, costituisce una novità. La comprensibile indignazione delle autorità e degli assicurati dei cantoni interessati esige risposte chiare da parte del Consiglio federale.

In effetti, il continuo aumento dei premi negli ultimi anni e il nuovo incremento annunciato non appaiono giustificati nei cantoni in questione, dati il livello elevato delle riserve (oltre il 100 per cento a Ginevra nel 2009 per le due casse in questione) e l'evoluzione positiva dei costi (a Ginevra meno 0,13 per cento nel 2009 e meno 0,8 per cento nel primo semestre 2010).

Inoltre, la fissazione cantonale dei premi in funzione dei costi costituisce un principio acquisito secondo gli articoli 61 capoverso 2 LAMal e 28 capoverso 1 OAMal e secondo una direttiva dell'UFAS del 1997. Sulla base di questa logica cantonale, "l'autorità di vigilanza esige ... in modo conseguente la dissoluzione delle eccedenze cumulate, rispettivamente l'assunzione dei deficit cumulati sui costi e premi nei singoli cantoni". D'altra parte, nel suo rapporto del 29 aprile 2010, la CSSS-N si è opposta a un'iniziativa cantonale ginevrina (09.319), argomentando che "nella procedura di approvazione dei premi, le autorità di vigilanza già prendono in considerazione le riserve calcolatorie cantonali". D'altro canto, il Parlamento ha approvato una mozione (08.4046) e un postulato (09.3976) chiedendo di migliorare l'equilibrio delle riserve.

La ridistribuzione delle riserve accantonate nei cantoni che hanno realizzato eccedenze (più di 1,8 miliardi di franchi) a beneficio dei cantoni deficitari (meno 1,2 miliardi di franchi) contraddice questa logica di cantonalizzazione. Senza contare che una tale manovra, che verrà senza dubbio imitata da altre casse l'anno prossimo, rischia di demotivare i cantoni a praticare un'efficiente e indispensabile politica di contenimento dei costi della salute. E soprattutto, questa pratica defrauda gli assicurati dei cantoni beneficiari: gli assicurati ginevrini, per esempio, dovranno versare 162 milioni di franchi che, secondo quanto promesso, dovrebbero spettare a loro. Non si cambia politica perché mancano le basi legali: il Consiglio federale può e deve proporre le relative basi legali entro la fine dell'anno!

Sappiamo bene che una delle due casse malati si è appellata al Tribunale amministrativo federale contro il rifiuto dell'UFSP di approvare i premi per il 2009 in otto cantoni perché le loro riserve erano troppo elevate. La decisione negativa del tribunale di prima istanza non deve scoraggiare l'UFSP, poiché vi sono certamente altre possibilità di interpretare la legge. Inoltre, nel suo rapporto del luglio 2010 sull'assicurazione malattie obbligatoria, il Controllo federale delle finanze rileva la debolezza del controllo esercitato dall'UFSP e si chiede se quest'ultimo non avrebbe potuto (o dovuto) intervenire con maggiore tempestività o risolutezza presso gli assicuratori quando ha constatato scarti sistematici rispetto alle previsioni. L'UFSP deve assolutamente tenere conto di questa considerazione, in particolare in rapporto all'aumento dei premi e al trasferimento delle riserve, che equivarrebbe a una perequazione cantonale dissimulata.

Stellungnahme des Bundesrates

1. Fino ad alcuni anni fa, i cantoni menzionati (GE, VD, NE, ZH) facevano registrare un continuo incremento dei costi che obbligava gli assicuratori malattie ad aumentare i premi. Le misure adottate di conseguenza si sono dimostrate efficaci, consentendo di arginare un ulteriore incremento dei costi. Gli assicuratori hanno però sottovalutato il fenomeno e hanno pertanto continuato a preventivare forti aumenti delle prestazioni. Ciò ha portato, soprattutto tra il 2003 e il 2007, a premi troppo elevati in rapporto ai costi. Dal 2008, tuttavia, nei cantoni di Ginevra, Vaud e Zurigo si osserva un effetto contrario: le entrate generate dai premi sono inferiori ai costi, per cui risultano dei deficit che vengono colmati riducendo le riserve.

I premi del cantone di Neuchâtel non sono stati sufficienti per coprire i costi nel biennio 1997-1998 e dal 2000 al 2003. Dal 2004, però, i premi applicati hanno sempre coperto i costi, ciò che secondo le previsioni si ripeterà anche nel 2010 e nel 2011.

Nell'ambito della fissazione dei premi, gli assicuratori malattie stimano le prestazioni nette che saranno fornite ai loro affiliati l'anno successivo. A tal fine devono tenere conto di tutti i fattori, come per esempio la struttura di rischio individuale e gli sviluppi politici del momento. Nel quadro della procedura di approvazione dei premi, l'Ufficio federale della sanità pubblica (UFSP) verifica se gli assicuratori malattie hanno preventivato in modo plausibile l'evoluzione dei costi. A tale scopo l'ufficio si basa su diverse informazioni, tra cui le prognosi dei costi effettuate dall'istituto che si occupa degli aspetti economici del sistema sanitario (Winterthurer Institut für Gesundheitsökonomie). Tuttavia, va ricordato che le previsioni non sono mai sicure al cento per cento.

2. Nel 2009 e nelle stime per il 2010, i cantoni di Ginevra, Vaud e Zurigo hanno fatto registrare un cattivo rapporto tra premi e prestazioni, nel senso che i premi non hanno assolutamente coperto i costi. Per questo motivo, per il 2011 è stato necessario approvare aumenti dei premi superiori all'evoluzione dei costi. Nel cantone di Neuchâtel, invece, il rapporto tra premi e prestazioni era ottimo, per cui i premi nel 2011 aumenteranno soltanto del 2,1 per cento (base di riferimento: adulti, franchigia di 300 franchi, con copertura contro gli infortuni).

3. Le riserve cantonali calcolatorie cui fa riferimento l'autrice dell'interpellanza, che non esistono né nella legge né nella contabilità degli assicuratori malattie, sono un valore contabile risultante dalla differenza tra il totale delle entrate generate dai premi e il totale dei costi di un cantone a partire dall'introduzione della LAMal. In virtù di una decisione del Tribunale amministrativo federale, non si tiene più conto di queste riserve cantonali nella valutazione dei premi proposti dagli assicuratori malattie.

Il Consiglio federale non vede alcuna necessità di adottare provvedimenti urgenti prima del 31 dicembre 2010 visto che non ha avuto luogo, e non potrà nemmeno avere luogo, un effettivo trasferimento di riserve. L'UFSP è inoltre in grado di calcolare e documentare in ogni momento queste riserve. Il Consiglio federale sta esaminando insieme ai cantoni diverse possibilità per riequilibrare le differenze emerse in passato in alcuni cantoni fra l'eccedenza e l'insufficienza di premi, tenendo così anche conto di quanto richiesto con la mozione della CSSS-N 10.3887, "Riserve nell'assicurazione obbligatoria delle cure medico-sanitarie". Oltre a un meccanismo correttivo limitato nel tempo, è in discussione in particolare una compensazione delle differenze mediante una nuova o diversa distribuzione dei proventi delle tasse ambientali.

4. Nella procedura di ricorso evocata, il Tribunale amministrativo federale è giunto alla conclusione che il diritto vigente non prevede alcuna riserva massima e che la decisione di non approvare i premi adducendo come motivo le riserve elevate dell'assicuratore malattie manca pertanto di una base legale. L'UFSP ha rinunciato a impugnare la decisione davanti al Tribunale federale perché in base al diritto allora vigente le possibilità di vincere la causa erano considerate troppo esigue.

In futuro si potrebbero evitare i deficit o le eccedenze in alcuni cantoni riscuotendo in modo sistematico premi che coprono i costi. Il Consiglio federale ha previsto di introdurre già il 1° luglio 2011 mediante una modifica d'ordinanza un meccanismo correttivo che consente di riequilibrare a intervalli regolari le eventuali differenze fra premi e prestazioni, ossia fra premi pagati in eccesso e premi insufficienti.

Risposta del Consiglio federale.