Wortlaut

Il sensibile aumento dei prezzi immobiliari e delle pigioni iniziali per gli appartamenti e i locali commerciali, principalmente nei grandi centri economici urbani, ha reso drammatica la situazione sul mercato immobiliare svizzero. Alla luce dei problemi sempre maggiori che si trovano ad affrontare soprattutto le famiglie alla ricerca di spazi abitativi economicamente accessibili, il Consiglio federale è invitato a rispondere alle seguenti domande:

1. Condivide l'opinione secondo cui in alcune città e agglomerazioni la situazione per le persone con un reddito medio basso si sarebbe aggravata e richiederebbe un intervento a livello politico?

2. Come giudica il problema della lenta formazione di quartieri elitari in alcune città (fenomeno riscontrato nel quartiere Seefeld a Zurigo) che costringe soprattutto le famiglie ad abbandonare i loro quartieri, oramai diventati "alla moda", a causa della mancanza di alloggi a prezzi moderati? Ritiene che fissare per ogni quartiere una quota minima di appartamenti con pigione commisurata ai costi possa essere una misura adeguata?

3. Qual è la sua posizione in merito alle misure per far fronte alle speculazioni, ovvero l'obbligo di utilizzare un modulo per comunicare la pigione iniziale, il divieto di disdetta del contratto, la riduzione della quota trasferibile sulla pigione in caso di risanamento totale e il divieto di aumento di pigione in seguito a passaggi di proprietà?

4. Come valuta il forte aumento dei prezzi sul mercato dell'alloggio nelle zone urbane, in considerazione della libera circolazione delle persone? Come giudica le conseguenze a livello sociopolitico?

5. Condivide l'opinione secondo cui l'indiscusso modello vincente, con l'arrivo di specialisti altamente qualificati dall'UE, possa essere portato avanti soltanto adottando misure d'accompagnamento volte alla protezione del mercato dell'alloggio? A quali misure bisogna ricorrere secondo il Consiglio federale?

6. Come valuta il Consiglio federale la possibilità di imporre una tassazione sul valore aggiunto in caso di cambiamento di destinazione (azzonamento e dezonamento), e quella di disporre l'acquisto di terreno edificabile e industriale da parte dello Stato al fine di cederlo, in diritto di superficie, a cooperative di costruzione di alloggi o a fondazioni di utilità pubblica?

7. Quali misure considera efficienti per far fronte al problema delle abitazioni secondarie nelle regioni turistiche e nelle città?

8. Come giudica l'effetto di un'imposta nazionale sugli utili fondiari volta all'assorbimento dei guadagni speculativi, il cui ricavato potrebbero essere a sua volta destinato, in modo vincolato, alla costruzione di abitazioni sociali o locali commerciali?

Stellungnahme des Bundesrates

L'attuale situazione del mercato dell'alloggio è caratterizzata da un forte aumento della domanda. Il motivo principale è rappresentato dalla crescita della popolazione che, soprattutto in seguito all'introduzione, nel 2007, della libera circolazione integrale delle persone per i cittadini dei 17 Stati dell'Unione europea, è dell'1% e oltre all'anno. L'attività edilizia ha reagito a questa apertura progressiva. A partire dal 2002, infatti, essa è aumentata costantemente e il numero di nuovi alloggi oscilla, dal 2006, attorno a 40 000 unità all'anno. Dal 2003 la percentuale degli alloggi sfitti si aggira intorno all'1%. Questa percentuale relativamente bassa è accompagnata da aumenti dei prezzi leggermente superiori all'inflazione generale. Ciononostante l'onere dovuto alle pigioni ammonta da alcuni decenni mediamente a circa il 20%, anche se nel 2007 e nel 2008 occorre constatare un lieve aumento per le categorie con un reddito basso e medio.

L'evoluzione del tasso di alloggi sfitti e dei prezzi varia a seconda delle regioni. Ciò dipende in particolare dalle differenze delle diverse strutture di qualificazione, e quindi della domanda, degli immigranti. Contrariamente alle persone immigrate in precedenza, i nuovi arrivati lavorano prevalentemente nel settore dei servizi, motivo per cui la loro domanda di alloggi si concentra nei centri urbani.

Conformemente all'articolo 108 della Costituzione federale (Cost.), la Confederazione promuove, nell'ambito della promozione dell'alloggio, anche il settore della costruzione di abitazioni di utilità pubblica, che è attivo soprattutto nelle città e negli agglomerati e permette un'offerta di alloggi a pigione moderata a lungo termine. Il 18 marzo 2011 il Parlamento ha approvato, in virtù della legge sulla promozione dell-alloggio (LPrA), un decreto federale che prevede lo stanziamento di oltre 1400 milioni di franchi. Grazie a questi impegni eventuali, nel corso dei prossimi anni i committenti per la costruzione di abitazioni di utilità pubblica continueranno a beneficiare di condizioni di finanziamento favorevoli. Anche il fondo di rotazione, che permette di accordare ai committenti di utilità pubblica mutui a tassi d'interesse favorevoli, dovrebbe essere alimentato ulteriormente con un importo complessivo di circa 100 milioni di franchi entro la metà del decennio in corso. Inoltre quasi 70 000 abitazioni sono ancora soggette alla legge federale che promuove la costruzione d'abitazioni e l'accesso alla loro proprietà (LCAP). L'anno scorso circa 75 milioni di franchi sono stati versati ai rispettivi occupanti sotto forma di contributi a fondo perso per ridurre i costi abitativi.

Dopo queste premesse, il Consiglio federale risponde come segue alle domande poste dall'interpellante:

1. Il Consiglio federale è consapevole del fatto che la recente evoluzione del mercato dell'alloggio può comportare diversi problemi per le economie domestiche che dispongono di un reddito basso e medio. Nella sua risposta del 26 gennaio 2011 a un'interpellanza del Gruppo socialista (10.3899 "Penuria di alloggi negli agglomerati urbani e rischio di una bolla immobiliare"), esso ha spiegato che in certe regioni esiste un rischio di penuria che favorisce l'aumento dei prezzi e che può rendere critica la situazione, in particolare per le famiglie con reddito basso e medio il cui onere locativo lordo è superiore al 25 per cento. Nella risposta del 16 febbraio 2011 all'interpellanza Leutenegger Oberholzer (10.4023 "Il ceto medio si sta erodendo?"), il Consiglio federale si è quindi dichiarato disposto a far verificare, tra l'altro, gli effetti dell'aumento dei costi abitativi sul ceto medio.

2. L'evoluzione dell'attrattiva dei singoli quartieri è da sempre un elemento costitutivo di ogni sviluppo urbano dinamico. Il Consiglio federale è consapevole del fatto che quando tali cambiamenti si verificano in modo particolarmente accentuato, essi possono comportare notevoli conseguenze sociali. Tuttavia la Confederazione non ha la competenza di opporsi, per esempio adottando prescrizioni in materia di determinazione delle pigioni nelle regioni e nei quartieri in questione, a determinati cambiamenti della struttura della popolazione che non sarebbero considerati auspicabili. Al contrario, i Cantoni e i Comuni possono adottare diversi provvedimenti nell'ambito della pianificazione delle zone, ad esempio fissando una certa quota di abitazioni di utilità pubblica o di alloggi a pigioni moderate in un piano di utilizzazione. Un esempio concreto in tal senso è costituito dall'ordinanza della città di Zugo, del 7 dicembre 2010, concernente le zone da destinare all'edilizia abitativa economica: essa prescrive che almeno il 50 per cento delle superfici di piano delle costruzioni edificate nella zona in questione rispondano ai requisiti in materia di edilizia abitativa economica. L'attuazione di prescrizioni analoghe viene esaminata anche in altre località.

3. Il diritto di locazione in vigore (articolo 270 capoverso 2 del Codice delle obbligazioni) conferisce ai Cantoni, in caso di penuria di abitazioni, la competenza di dichiarare obbligatorio, in tutto o in parte del loro territorio, l'uso di un modulo ufficiale per la conclusione di un nuovo contratto di locazione. Basandosi su questa disposizione, i Cantoni di Ginevra, di Vaud, di Neuchâtel, di Friburgo, di Zugo e di Nidvaldo hanno introdotto l'obbligo di utilizzare un modulo. La regolamentazione esistente sembra opportuna, poiché dà la possibilità ai Cantoni colpiti da una penuria di abitazioni di applicare questo strumento, mentre ciò non è necessario nei Cantoni caratterizzati da un'offerta sufficiente di alloggi.

Secondo la giurisprudenza attuale del Tribunale federale, le disdette notificate allo scopo di ottenere una pigione più elevata dal locatario successivo sono ammissibili se la nuova pigione è paragonabile a quelle in uso nella località e nel quartiere. Il divieto di questa pratica, cioè delle cosiddette "disdette per aumentare il reddito", renderebbe quindi necessario un adeguamento corrispondente del Codice delle obbligazioni. A un tale adeguamento mirava l'iniziativa parlamentare Thanei, depositata nel 2009 (09.507 "Protezione contro le disdette"). Nel frattempo il Consiglio nazionale ha deciso a grande maggioranza, nel mese di dicembre 2010, di non dare seguito a questa iniziativa. Considerate tali premesse, al momento attuale non sembra opportuno proporre una nuova modifica di legge con lo stesso contenuto.

L'articolo 14 capoverso 1 dell'ordinanza concernente la locazione e l'affitto di locali d'abitazione o commerciali (OLAL) stabilisce che, di regola, le spese per revisioni importanti contano, in ragione del 50-70 per cento, come investimenti di valorizzazione. Questa disposizione risulta da un adeguamento, effettuato nel 1977, dell'ordinanza concernente provvedimenti contro gli abusi in materia di locazione (OAL). Essa permette di tenere conto delle circostanze particolari nei singoli casi e si è imposta nella pratica. Siccome il testo dell'ordinanza consente di determinare una quota del valore di miglioria superiore al 70 per cento o inferiore al 50 per cento, esso è sufficientemente flessibile per tenere conto delle circostanze particolari nei singoli casi. Di conseguenza non è necessario adeguare la legislazione.

La possibilità, dopo un cambiamento di proprietario, di aumentare la pigione basandosi sul prezzo di acquisto costituisce un punto assai controverso del diritto di locazione in vigore. Secondo la modifica del Codice delle obbligazioni proposta nel messaggio del 12 dicembre 2008, il passaggio di proprietà di un immobile non giustificava più un aumento delle pigioni. Tuttavia, a causa del rifiuto del progetto di revisione da parte del Parlamento nel mese di settembre 2010, continua a restare in vigore l'attuale diritto di locazione. Per questo motivo gli adeguamenti delle pigioni in seguito a un cambiamento di proprietario sono ancora possibili.

4. L'Ufficio federale delle abitazioni osserva da parecchio tempo gli effetti della libera circolazione delle persone sul mercato dell'alloggio. Una versione aggiornata di uno studio effettuato nel 2009 dovrebbe essere pubblicata prima delle vacanze estive. Dalle diverse analisi risulta che la libera circolazione delle persone provoca aumenti di prezzo nei segmenti medio e superiore del mercato dell'alloggio, sul mercato delle abitazioni in proprietà negli agglomerati e nei centri urbani attrattivi come pure in certi altri "punti caldi". In altre regioni, invece, essa contribuisce in modo diretto o indiretto a un migliore sfruttamento del patrimonio degli alloggi. Lo studio a cui si è alluso al punto 1 dovrebbe fornire indicazioni interessanti in merito alle conseguenze a livello sociopolitico.

5. Come è stato menzionato in precedenza, il settore dell'edilizia abitativa ha reagito all'aumento della domanda che risulta, tra l'altro, dalla libera circolazione delle persone ed è sostanzialmente in grado di soddisfare tale domanda. Lo testimonia anche la stabilità complessiva della percentuale di abitazioni sfitte. Se, malgrado l'elevata attività edilizia in questo settore, l'offerta di alloggi nei centri urbani e nelle regioni attrattive resta insufficiente per determinate categorie, come ad esempio le famiglie, i Cantoni e i Comuni interessati hanno la possibilità di adottare ulteriori misure d'accompagnamento per completare la politica di promozione dell'alloggio della Confederazione già menzionata in precedenza. A tale scopo essi possono ricorrere agli strumenti conosciuti in materia di promozione dell'alloggio e/o a diverse misure di pianificazione del territorio. In relazione al punto 2 occorre rammentare la perizia concernente le misure di pianificazione territoriale necessarie alla promozione della costruzione di alloggi di utilità pubblica, che è stata realizzata dall'Associazione svizzera per la pianificazione nazionale (VLP-ASPAN) su incarico dell'UFAB ed è stata pubblicata l'anno scorso.

In questa perizia vengono illustrate e valutate soluzioni di pianificazione territoriale tenendo conto dei diritti e dei principi costituzionali. Ne fanno parte in particolare la concessione di maggiori possibilità edificatorie, il diritto di compera per i Comuni nel caso di un nuovo azzonamento, la definizione di quote di alloggi di pubblica utilità nei piani di utilizzazione, la promozione per mezzo dell'imposizione del valore aggiunto nonché la cessione di terreni edificabili agli enti costruttori di abitazioni di utilità pubblica.

Considerati gli strumenti di promozione a disposizione della Confederazione e il margine di manovra di cui beneficiano i Cantoni e i Comuni, non vi è alcuna necessità di adottare ulteriori misure d'accompagnamento a livello federale.

6. Il diritto in vigore vincola i Cantoni a prevedere un'adeguata compensazione di vantaggi o svantaggi rilevanti che derivano dalle pianificazioni (art. 5 cpv. 1 della legge sulla pianificazione del territorio, LPT). Tuttavia questa disposizione è stata finora applicata soltanto da pochi Cantoni. Il Consiglio degli Stati ha deciso, nel quadro della revisione parziale della LPT che dovrebbe rappresentare un controprogetto indiretto all'iniziativa per il paesaggio (10.019), di completare la LPT con una disposizione che prevede l'imposizione del valore aggiunto in caso di cambiamento di destinazione (azzonamenti).

Il Consiglio federale ritiene che una nuova soluzione vincolante per quanto riguarda l'imposizione del valore aggiunto sia opportuna soltanto se essa - conformemente alle decisioni adottate dal Consiglio degli Stati - può effettivamente essere applicata. Ciò può verificarsi, ad esempio, adottando una regolamentazione sussidiaria a livello federale, come ha deciso il Consiglio degli Stati.

Il Consiglio federale non ritiene ragionevole l'idea di introdurre l'obbligo di prelevare sistematicamente il valore aggiunto (o una parte di esso) in caso di cambiamenti di destinazione (dezonamenti). In troppi casi, infatti, il rapporto tra i costi inerenti all'esecuzione e gli utili realizzati potrebbe rivelarsi sfavorevole.

Secondo il Consiglio federale, che segue a tale proposito le decisioni del Consiglio degli Stati, una tassa sugli azzonamenti dovrebbe avere principalmente lo scopo di finanziare i dezonamenti di zone edificabili sovradimensionate. Se però i Cantoni vanno oltre e prelevano anche una tassa sul valore aggiunto sull'aumento del grado di utilizzazione, l'impiego degli utili realizzati in tal modo a favore di provvedimenti che facilitano l'accesso a spazi abitativi a prezzi abbordabili potrebbe costituire un approccio interessante. Il Consiglio federale non ritiene invece realizzabile, sia giuridicamente che politicamente, la proposta di emanare una disposizione legislativa federale per obbligare le collettività pubbliche ad acquistare, se si presenta l'occasione, terreni edificabili e aree industriali in disuso allo scopo di cederli, in diritto di superficie, a cooperative di costruzione di alloggi o a fondazioni di utilità pubblica.

7. Il 17 dicembre 2010 le Camere hanno approvato la modifica della LPT intesa a disciplinare lo sviluppo delle abitazioni secondarie. I Cantoni sono obbligati a designare nei loro piani direttori i territori nei quali sono necessarie misure particolari per garantire un rapporto equilibrato tra residenze primarie e abitazioni secondarie. In questo modo è possibile introdurre misure coordinate a livello regionale e sovracantonale, il che permette di evitare situazioni di concorrenza indesiderate ed effetti di spostamento dei problemi. Entro tre anni dall'entrata in vigore della revisione della legge i Cantoni devono adeguare i loro piani direttori e provvedere affinché i Comuni interessati adottino provvedimenti appropriati. Dopo la scadenza di questo termine non sarà più possibile autorizzare la costruzione di nuove abitazioni secondarie finché i Cantoni e i Comuni non avranno preso le disposizioni necessarie (FF 2010 8009).

Nel mese di giugno 2010 l'Ufficio federale dello sviluppo territoriale ha pubblicato una guida per la pianificazione che indica ai Cantoni in quale modo gestire, nella loro pianificazione direttiva, lo sviluppo della costruzione di abitazioni secondarie. Questa guida contiene inoltre diverse raccomandazioni in merito al modo in cui le regioni e i Comuni possono attuare le direttive del piano direttore cantonale. Ecco alcune misure il cui notevole impatto sulla limitazione dell'aumento delle abitazioni secondarie nelle regioni turistiche è notoriamente riconosciuto: introduzione di contingenti, di quote di abitazioni principali, di zone alberghiere o di zone riservate alla popolazione locale (zone di utilizzazione speciale) e riscossione di tasse d'incentivazione, affinché anche le abitazioni secondarie vengano effettivamente affittate. Nelle città la designazione di quote di abitazioni principali dovrebbe essere prioritaria.

8. Il Consiglio federale rifiuta, per motivi politici e finanziari, l'introduzione di un'imposta nazionale sugli utili fondiari i cui ricavi sarebbero destinati, in modo vincolato, alla promozione della costruzione di abitazioni e di locali commerciali sociali. Una tale imposta federale, decisamente nuova, costituirebbe un'ingerenza indesiderata della Confederazione nel sostrato fiscale dei Cantoni. Ciò sarebbe praticamente inconciliabile con il sistema fiscale federalista, dal momento che nuovi sussidi federali dovrebbero essere finanziati con i ricavi di questa imposta. Anche motivi economici depongono a favore di un'imposizione decentralizzata degli utili fondiari. Un'imposizione a livello cantonale, infatti, permette di tener conto meglio delle notevoli disparità regionali. Infine un-imposizione supplementare degli utili fondiari a livello federale rafforzerebbe la disparità di trattamento rispetto ai valori patrimoniali mobiliari, i cui utili in capitale non sono imponibili.

Risposta del Consiglio federale.