Wortlaut

La Suisse s'affiche volontiers en parangon de vertu en matière de lutte contre le blanchiment d'argent. Combien de fois est-on amené cependant à constater, suite à la chute d'un dictateur, qu'elle a hébergé ses avoirs, qui ne sont rien d'autre que de l'argent public détourné avec la complicité de son entourage. Fort de ses compétences constitutionnelles, le Conseil fédéral a certes réagi récemment avec célérité notamment dans les cas de Ben Ali et de Moubarak, en bloquant leurs avoirs, ce qu'il convient de saluer ici. La question est toutefois de savoir pourquoi la Suisse accepte encore l'argent de tels individus.

La loi sur le blanchiment consacre le principe du contrôle par les intermédiaires financiers, lesquels sont tenus de vérifier le plus soigneusement possible l'arrière-plan économique du cocontractant. Ils ne sont pas autorisés à accepter des fonds provenant d'un crime, terme par lequel il faut comprendre également, la corruption, le détournement de biens publics, l'abus d'autorité et la gestion déloyale des intérêts publics. L'acceptation de tels avoirs, même par négligence, peut entraîner l'interdiction d'exercer. De plus l'intermédiaire financier doit prendre toutes les précautions qui s'imposent (obligations de diligence) lorsqu'il établit une relation d'affaires avec une personnalité politique exposée.

1. Comment le Conseil fédéral explique-t-il que des personnalités politiques exposées et leur entourage tels que les présidents tunisien (Ben Ali), égyptien (Moubarak), libyen (Kadhafi) aient pu déposer en Suisse des avoirs, qui viennent à peine d'être bloqués ?

2. Comment les intermédiaires financiers exercent-ils leurs obligations de diligence accrues lorsqu'ils établissent des relations d'affaires avec des personnalités politiques exposées ? Les organes de contrôle internes vérifient-ils le dispositif de surveillance ?

3. Comment la FINMA vérifie-t-elle que les obligations de diligence sont respectées ? Combien de personnes a-t-elle affectées à cette tâche ? Quelle est la fréquence des contrôles ? Comparé aux autorités de surveillance étrangères, que faut-il penser du contrôle exercé par la FINMA ?

4. Comment l'obligation d'informer le Bureau de communication en cas de connaissance ou de soupçon fondé que des valeurs patrimoniales sont d'origine criminelle est-elle appliquée ? Comparaison faite avec les autres pays, dans quelle mesure les intermédiaires financiers satisfont-ils à l'obligation de communiquer ?

5. Combien d'intermédiaires financiers a-t-on sanctionnés pour ne pas avoir respecté les obligations de diligence depuis l'entrée en vigueur de la loi sur le blanchiment ?

6. Comment pourrait-on améliorer l'exécution de la loi ?

7. Quelles modifications faudrait-il lui apporter ?

Stellungnahme des Bundesrates

1. La réglementation suisse en matière de lutte contre le blanchiment d'argent et le financement du terrorisme interdit à l'intermédiaire financier d'accepter des valeurs patrimoniales dont il sait ou doit présumer qu'elles proviennent d'un crime. Elle lui interdit également d'entretenir une relation d'affaires avec des entreprises ou des personnes dont il sait ou doit présumer qu'elles financent le terrorisme ou constituent une organisation criminelle, qu'elles sont membres d'une telle organisation ou qu'elles la soutiennent (art. 7 et 8 de l'ordonnance de l'Autorité de surveillance des marchés financiers sur la prévention du blanchiment d'argent et du financement du terrorisme ; ci-après OBA-FINMA). La réglementation suisse n'interdit toutefois pas d'établir une relation d'affaires avec une personne politiquement exposée (PPE), ni d'accepter des valeurs patrimoniales d'une PPE, dans la mesure - bien entendu - où ces valeurs ne proviennent pas d'un crime. Certes, certaines PPE sont plus exposées à des crimes, comme la corruption ou le détournement de fonds publics, que le commun des mortels, mais il serait réducteur de faire un amalgame systématique entre les PPE et ces crimes. Cela dit, les relations avec des PPE peuvent entraîner des risques, notamment de réputation, pour l'intermédiaire financier ou la place financière suisse. C'est pourquoi la réglementation suisse en matière de lutte contre le blanchiment d'argent et le financement du terrorisme prévoit un régime particulier de diligence accrue en cas de relation d'affaires avec des PPE (cf. ch. 2). Les intermédiaires financiers doivent notamment établir l'origine des valeurs patrimoniales et de la fortune de la PPE, l'arrière-plan économique des versements entrants importants, etc. Dans la mesure où l'intermédiaire financier a un soupçon fondé que des valeurs patrimoniales proviennent d'un crime ou servent au financement du terrorisme, il doit faire une communication de soupçon au Bureau de communication en matière de blanchiment d'argent (MROS) selon l'article 9 de la loi sur le blanchiment d'argent (LBA) et bloquer ces valeurs patrimoniales (art. 10 LBA). Si certains intermédiaires financiers n'ont pas procédé au blocage des avoirs de personnes listées dans les récentes ordonnances du Conseil fédéral sur la base de la LBA, cela ne résulte pas d'une lacune dans le système suisse de lutte contre le blanchiment d'argent et le financement du terrorisme, mais du fait que ces intermédiaires financiers n'avaient pas de raisons suffisantes de soupçonner que ces avoirs provenaient d'un crime.

Il convient à cet égard de préciser que les mesures de gel ordonnées par le Conseil fédéral sur la base de la Constitution sont des mesures préventives. Le but est d'éviter que des valeurs patrimoniales éventuellement acquises de façon illégale ou provenant du détournement de fonds publics ne soient retirées de Suisse, et de permettre aux autorités judiciaires des États concernés d'adresser à la Suisse des demandes d'entraide. La question de la légalité de l'origine des fonds bloqués doit être tranchée dans le cadre de ces procédures d'entraide ou de la procédure pénale nationale sur lesquelles s'appuient les demandes d'entraide judiciaire. En d'autres termes, le fait que des avoirs ou autres ressources soient gelés sur la base des ordonnances du Conseil fédéral ne veut pas dire pour autant que ces avoirs ou ressources proviennent effectivement de crimes et que les intermédiaires financiers devaient avoir des raisons suffisantes de soupçonner une origine criminelle de ces fonds et effectuer une communication au MROS selon la LBA. Les procédures d'annonce et gel prévues, d'une part, par la LBA et, d'autre part, par les récentes ordonnances du Conseil fédéral sont deux mécanismes indépendants l'un de l'autre et visant des objectifs différents. L'annonce à la Direction du droit international public (DDIP) sur la base des ordonnances du Conseil fédéral est indépendante d'une communication de soupçon au MROS. L'intermédiaire financier qui effectue une annonce à la DDIP est tenu de procéder à des clarifications particulières conformément à l'art. 6, al. 2, let. b, LBA pour les relations d'affaires faisant l'objet de cette communication. Il n'est tenu de s'acquitter de son obligation de communication auprès du Bureau de communication MROS au sens de l'article 9 LBA que s'il a des raisons de nourrir des soupçons fondés de blanchiment d'argent ou de financement du terrorisme. Parmi les éléments motivant de tels soupçons figurent par exemple des indications révélant que des enquêtes pénales sont en cours contre ces personnes physiques ou morales en Suisse ou à l'étranger.

Ainsi, dans les trois cas mentionnés dans la première question, l'acceptation d'avoirs de PPE et l'absence de communication au MROS par le passé n'impliquent pas automatiquement une violation des devoirs de diligence et de communication au sens de la LBA. Seul un examen a posteriori des cas concrets permet à l'autorité de surveillance de déterminer s'il y a eu violation des obligations prévues par la LBA. Pour la FINMA, ces affaires sont autant d'occasions de procéder à un tel examen. La FINMA est ainsi en train de mener des contrôles sur le respect par les banques, dans les affaires tunisiennes et égyptiennes, des obligations prévues par la LBA.

Enfin, il convient de préciser que la procédure d'annonce et de gel immédiat instituée par les récentes ordonnances du Conseil fédéral est universelle, en ce qu'elle vise toute personne ou institution qui détient ou gère des avoirs ou qui a connaissance de ressources économiques dont il faut admettre qu'elles tombent sous le coup du gel prévu par les ordonnances. L'objet des ordonnances est également très large en ce qu'il vise aussi bien les avoirs que les autres ressources économiques comme les avions, véhicules, immeubles, biens de luxe, etc. Au contraire, la LBA ne s'applique qu'aux intermédiaires financiers et ne vise que les valeurs patrimoniales.

2. La LBA prévoit des obligations de diligence génériques à l'égard de la clientèle, telles que l'identification du cocontractant et de l'ayant droit économique, l'identification du but et de l'objet de la relation d'affaires, l'établissement et la conservation des documents ou encore l'obligation de communiquer les soupçons de blanchiment d'argent ou de financement du terrorisme. L'OBA-FINMA précise ces obligations de diligence et donne une définition large des PPE. Celle-ci couvre non seulement les personnes qui occupent des fonctions publiques importantes à l'étranger, mais aussi des entreprises et personnes qui, de manière reconnaissable, sont proches de ces personnes pour des raisons familiales ou personnelles ou pour des raisons d'affaires. L'OBA-FINMA oblige les intermédiaires financiers à considérer dans tous les cas les relations d'affaires avec des PPE comme comportant des risques accrus et à les désigner comme telles pour l'usage interne (art. 12 al. 4). Il en découle que les intermédiaires financiers doivent appliquer des mesures de diligences accrues à ces relations (section 5 de l'OBA-FINMA).

Au-delà des mesures de diligence accrue, l'OBA-FINMA prévoit également qu'un service spécialisé de lutte contre le blanchiment d'argent et le financement du terrorisme, composé d'une ou plusieurs personnes qualifiées, doit être désigné (art. 22). Ce service est tenu d'établir des directives internes en matière de lutte contre le blanchiment d'argent et le financement du terrorisme, qui doivent être adoptées par le conseil d'administration ou la direction à son plus haut niveau et communiquées aux personnes concernées. Ces directives internes doivent en particulier régler la politique de l'entreprise en ce qui concerne les PPE (art. 24). Le service spécialisé doit veiller au respect des obligations en matière de prévention du blanchiment d'argent et du financement du terrorisme. Il est en particulier chargé de surveiller l'exécution des directives internes et de définir les paramètres du système de surveillance des transactions. Enfin, ce service doit s'assurer que l'organe compétent pour décider de l'admission ou de la poursuite de relations d'affaires avec des PPE reçoive les informations nécessaires pour prendre ses décisions (art. 23). Il découle de ce qui précède que le service spécialisé contrôle également le système de surveillance.

Tout intermédiaire financier qui, sur la base des clarifications complémentaires effectuées, a un soupçon fondé que les valeurs patrimoniales impliquées dans la relation d'affaires avec une PPE proviennent d'un crime ou servent au financement du terrorisme, est tenu de faire une communication au MROS sur la base de l'article 9 LBA.

3. Comment la FINMA vérifie-t-elle que les obligations de diligence sont respectées ? La FINMA contrôle chaque année le respect des obligations de diligence conformément aux dispositions sur le blanchiment d'argent, y compris celles qui concernent les PPE, en faisant appel à des sociétés de révision. Celles-ci procèdent à des révisions sur place auprès des intermédiaires financiers et sont tenues de consigner dans leurs rapports de révision adressés à la FINMA toutes les insuffisances majeures qu'elles ont observées. Notons à cet égard que le nouveau concept de surveillance de la FINMA prévoit désormais que la FINMA elle-même doit procéder directement à un plus grand nombre d'interventions sur place, pouvant également avoir pour objet le respect des obligations de diligence au sens de la loi sur le blanchiment. S'il s'avère, dans le cadre de ces révisions ou d'une autre manière, que les dispositions sur le blanchiment d'argent n'ont pas été respectées, la FINMA veille à ce que les établissements concernés fassent tout ce qui est en leur pouvoir pour se conformer à ces dispositions à l'avenir. La FINMA vérifie les dispositions prises. Dans les cas graves, elle peut prendre encore d'autres mesures, et, le cas échéant, infliger des sanctions. En outre, en cas de violation des devoirs d'identification, la Commission de surveillance-CDB a la possibilité d'infliger des amendes pouvant atteindre 10 millions de francs, conformément à la "Convention relative à l'obligation de diligence des banques" du 7 avril 2008 (CDB 2008).

Combien de personnes a-t-elle affectées à cette tâche ? Pour les banques, le contrôle du respect des obligations de diligence relatives au blanchiment d'argent constitue un aspect qui relève de la surveillance bancaire. Le domaine de la surveillance des banques emploie 89 personnes. La surveillance du secteur parabancaire dans le domaine du blanchiment est assurée par 14 personnes. 45 personnes travaillent dans le secteur Enforcement, qui mène les procédures engagées contre les établissements financiers dans le but d'appliquer des sanctions.

Quelle est la fréquence des contrôles ? En principe, chaque intermédiaire financier est contrôlé une fois par an.

Comparée aux autorités de surveillance étrangères, que faut-il penser du contrôle exercé par la FINMA ? Dans le cadre de l'évaluation effectuée par le Groupe d'action financière (GAFI), le rapport de suivi d'octobre 2009 a considéré la Suisse comme étant largement conforme à la recommandation 29 du GAFI, qui porte sur les systèmes de surveillance. Le système suisse est jugé efficace et satisfaisant. La seule critique du GAFI tient à ce que la FINMA n'a pas la compétence d'infliger des amendes.

4. Conformément à la loi sur le blanchiment d'argent, tout intermédiaire financier est tenu d'informer sans délai le Bureau de communication en matière de blanchiment d'argent MROS s'il sait ou présume, sur la base de soupçons fondés, que les valeurs patrimoniales impliquées dans la relation d'affaires ont un rapport avec des infractions mentionnées aux articles 305bis CP (blanchiment d'argent) ou 260ter chiffre 1 CP (organisation criminelle), proviennent d'un crime, sont soumises au pouvoir de disposition d'une organisation criminelle, ou servent au financement du terrorisme (art. 260quinquies al. 1 CP). De même, une obligation de communiquer existe lorsque l'intermédiaire financier rompt des négociations visant à établir une relation d'affaires pour les raisons indiquées plus haut. En même temps qu'il communique ses soupçons, l'intermédiaire financier doit bloquer pendant cinq jours ouvrables les valeurs patrimoniales qui lui ont été confiées.

Le seul fait qu'une PPE soit le client d'un intermédiaire financier ne suffit pas à engendrer une obligation de communiquer. Au contraire, comme dans tous les autres cas prévoyant une telle obligation, il faut toujours qu'il existe des soupçons fondés quant à l'origine criminelle des valeurs patrimoniales ou de leur utilisation pour le financement du terrorisme (voir également la réponse à la question 1).

Quant à la deuxième question : en 2010, le MROS a reçu davantage de communications de soupçons (plus de 1000) qu'en 2009. Néanmoins, une comparaison entre le nombre de communications de soupçons au MROS et des chiffres de l'étranger ne donnerait pas une image fidèle de la situation. Il existe en effet des différences entre les systèmes de communication. Celui de la Suisse repose sur la notion de "soupçons fondés" ("suspicious activity report"). Cela entraîne un moins grand nombre de communications de soupçons que dans de nombreux bureaux correspondants à l'étranger. En revanche, les communications transmises au MROS sont comparativement d'une qualité supérieure, et aboutissent en Suisse à un taux relativement élevé de transmission aux autorités de poursuites pénales (en 2010, ce taux était une nouvelle fois supérieur à 80 %). La plupart des systèmes de communication étrangers, quant à eux, reposent sur la notion de transactions suspectes s'appuyant sur des soupçons simples ("suspicious transaction report") ou bien sur de simples montants limites (sans soupçons) concernant les transactions ("currency transaction report"), ce qui entraîne comparativement un nombre de communications bien plus élevé, mais dont le contenu présente une qualité qui n'est pas comparable avec celle de la Suisse.

5. Entre 2001 et 2008, la Commission fédérale des banques est intervenue à 30 reprises sur la base d'infractions à la LBA. L'Autorité de contrôle LBA a prononcé 22 sanctions entre 2004 et 2008. Entre 2001 et 2010, la Commission de surveillance-CDB a prononcé 168 sanctions.

6. Il existe aujourd'hui assez d'outils et sources d'information à disposition des intermédiaires financiers pour permettre une bonne application de la LBA et de ses dispositions d'exécution. Les intermédiaires financiers sont également soumis à des obligations de formation continue (art. 8 LBA, art. 25 OBA-FINMA). En pratique, l'intermédiaire financier dispose de bases de données commerciales et publiques (World check, Factiva, Index sur la corruption de Transparency international, Rapports d'évaluations mutuelles du GAFI) lui permettant d'identifier les PPE et d'analyser les risques de blanchiment d'argent liés à ces relations. L'intermédiaire financier dispose également de typologies de blanchiment d'argent élaborées par le MROS ou par le GAFI. Aucune mesure supplémentaire ne paraît ainsi s'imposer dans l'immédiat en ce qui concerne l'application de la LBA et de ses dispositions d'exécution. Le Conseil fédéral et l'administration évaluent constamment la situation sous l'angle d'un éventuel besoin dans ce domaine.

7. En ce qui concerne les PPE, le système mis en place par la LBA et ses dispositions d'exécution répond aux exigences internationales en la matière. Déjà en 2005, le GAFI l'a évalué comme étant largement conforme à ses standards. Depuis, des mesures supplémentaires ont été prises pour améliorer encore le niveau de conformité, comme en témoigne le rapport de suivi de la Suisse au GAFI d'octobre 2009.

Seule une analyse rétrospective plus approfondie du gel des avoirs décidé en vertu des ordonnances à l'encontre de certaines PPE de Tunisie, d'Égypte et de Libye, ainsi que du dispositif suisse de lutte contre le blanchiment d'argent permettra de déterminer si, malgré tout, une modification de la LBA s'avère nécessaire. Le résultat des contrôles que la FINMA est en train de mener s'agissant du respect des devoirs imposés par la LBA fournira un élément de réponse. En l'état, une modification de la LBA n'apparaît pas nécessaire.

Réponse du Conseil fédéral.