Wortlaut

La Svizzera si vanta di essere un precursore nella lotta contro il riciclaggio di denaro. La prassi mostra però un'immagine differente. Quando insorgono conflitti politici e i capi di Stato e il loro entourage sono accusati di razzia dei valori patrimoniali del loro Paese, la Svizzera si rivela essere un porto che offre rifugio a denaro sottratto illegalmente. È vero che nei casi di Ben Ali (Tunisia) e Mubarak (Egitto) il Consiglio federale ha agito rapidamente bloccando i fondi in virtù di una competenza costituzionale. Si tratta di un fatto senz'altro degno di elogio. Ci si chiede tuttavia: perché in Svizzera si trovano ancora averi di potentati?

La legge sul riciclaggio di denaro si fonda sull'autocontrollo da parte degli intermediari finanziari. Essi devono chiarire con la massima esattezza il contesto nel quale operano i loro partner contrattuali. Non possono accettare fondi provenienti da un crimine. Rientrano in tale ambito anche gli averi provenienti da corruzione, appropriazione indebita di valori patrimoniali dello Stato, abuso di ufficio e infedeltà nella gestione pubblica. Anche l'accettazione di siffatti valori patrimoniali dovuta a negligenza può determinare il divieto di esercizio della professione. Essi devono esercitare una diligenza particolare nel caso di rapporti d'affari con persone politicamente esposte.

1. Come si spiega il Consiglio federale che nel caso di persone politicamente esposte come Ben Ali (Tunisia), Mubarak (Egitto), Gheddafi (Libia) e del loro entourage, siano depositati in Svizzera valori patrimoniali che sono stati bloccati soltanto ora?

2. Come adempiono gli intermediari finanziari il loro accresciuto obbligo di diligenza nel quadro delle relazioni d'affari con persone politicamente esposte? I servizi interni di controllo verificano i dispositivi di sorveglianza?

3. Come controlla la FINMA l'osservanza dell'obbligo di diligenza? Quante persone sono a disposizione a tale scopo? Con quale frequenza avvengono i controlli? Come vanno valutati nel raffronto internazionale i controlli operati dalla FINMA?

4. Nella prassi l'obbligo di comunicazione al competente ufficio in caso di conoscenza o di sospetto fondato relativo alla provenienza criminale di valori patrimoniali è applicato conformemente alla legge sul riciclaggio di denaro? Nel raffronto internazionale con quale frequenza gli intermediari finanziari osservano il loro obbligo di comunicazione?

5. Con quale frequenza, dall'epoca dell'entrata in vigore della legge sul riciclaggio di denaro, sono state ordinate sanzioni nei confronti di intermediari finanziari che non hanno ottemperato al loro obbligo di diligenza?

6. Come può essere migliorata l'esecuzione della legge sul riciclaggio di denaro?

7. Quali adeguamenti della legge sul riciclaggio di denaro sono necessari?

Stellungnahme des Bundesrates

1. La normativa svizzera in materia di lotta contro il riciclaggio di denaro e il finanziamento del terrorismo vieta all'intermediario finanziario di accettare valori patrimoniali dei quali sa o deve presumere che provengono da un crimine. Essa gli vieta parimenti di intrattenere relazioni d'affari con imprese o persone delle quali sa o deve presumere che finanziano il terrorismo o costituiscono un'organizzazione criminale, che sono membri di una siffatta organizzazione o che la sostengono (art. 7 e 8 dell'ordinanza dell'8 dicembre 2010 dell'Autorità federale di vigilanza sui mercati finanziari sulla prevenzione del riciclaggio di denaro e del finanziamento del terrorismo; qui appresso ORD-FINMA). La regolamentazione svizzera non vieta tuttavia di stabilire una relazione d'affari con persone politicamente esposte, né di accettare da loro valori patrimoniali, ovviamente nella misura in cui tali valori non provengano da un crimine. Alcune di queste persone sono invero maggiormente esposte dei comuni mortali a crimini come la corruzione o l'appropriazione indebita di fondi pubblici, ma sarebbe riduttivo collegarle in modo sistematico a tali crimini. Detto questo, le relazioni con persone politicamente esposte possono comportare dei rischi, segnatamente riguardo alla reputazione, per l'intermediario finanziario o per la piazza finanziaria svizzera. È la ragione per la quale la normativa svizzera in materia di lotta contro il riciclaggio di denaro e il finanziamento del terrorismo prevede obblighi di diligenza particolari in caso di relazioni d'affari con persone politicamente esposte (cfr. n. 2). Gli intermediari finanziari devono in particolare accertare l'origine dei valori patrimoniali e del patrimonio di tali persone e il retroscena economico di rilevanti versamenti in entrata. Nella misura in cui ha il sospetto fondato che i valori patrimoniali provengano da un crimine o servano al finanziamento del terrorismo, l'intermediario finanziario ne deve dare comunicazione all'Ufficio di comunicazione in materia di riciclaggio di denaro (MROS) conformemente all'articolo 9 della legge relativa alla lotta contro il riciclaggio di denaro e il finanziamento del terrorismo nel settore finanziario (legge sul riciclaggio di denaro, LRD) e bloccare questi valori patrimoniali (art. 10 LRD). Il fatto che taluni intermediari finanziari non abbiano proceduto a bloccare i beni di persone elencate nelle recenti ordinanze del Consiglio federale in base alla LRD non deriva da una lacuna del sistema svizzero di lotta contro il riciclaggio di denaro e il finanziamento del terrorismo, bensì dalla circostanza che questi intermediari finanziari non avevano motivi sufficienti per sospettare che questi averi provenissero da un crimine.

In merito occorre precisare che le misure di congelamento ordinate dal Consiglio federale in base alla Costituzione sono misure preventive. Il loro scopo è di impedire che il patrimonio eventualmente acquisito a titolo illegittimo o i fondi pubblici trafugati siano trasferiti all'estero e di consentire alle autorità giudiziarie degli Stati interessati di presentare domanda di assistenza giudiziaria alla Svizzera. La questione della legittimità della provenienza di averi bloccati va chiarita nell'ambito di queste procedure di assistenza giudiziaria, rispettivamente della procedura penale nazionale sulla quale si fondano tali domande di assistenza giudiziaria. In altri termini il fatto che averi o altre risorse siano congelati in base alle ordinanze del Consiglio federale non significa ancora che tali averi o risorse provengano effettivamente da crimini e che gli intermediari finanziari avrebbero avuto ragioni sufficienti per sospettare l'origine criminale di tali fondi e effettuare una comunicazione all'Ufficio di comunicazione MROS ai sensi della LRD. Le procedure di comunicazione e di congelamento previste da un canto dalla LRD e, d'altro canto, dalle recenti ordinanze del Consiglio federale, costituiscono due meccanismi indipendenti e con obiettivi diversi. La comunicazione alla Direzione del diritto internazionale pubblico (DDIP) in base alle ordinanze del Consiglio federale è indipendente dalla comunicazione di un sospetto all'Ufficio di comunicazione MROS. Conformemente all'articolo 6 capoverso 2 lettera b della LRD, l'intermediario finanziario deve effettuare particolari accertamenti concernenti transazioni o relazioni d'affari qualora ne dia comunicazione alla DDIP. L'intermediario finanziario deve ottemperare al suo obbligo di comunicazione all'Ufficio di comunicazione MROS ai sensi dell'articolo 9 LRD soltanto se da tali accertamenti emergono informazioni che destano il sospetto fondato di riciclaggio di denaro o di finanziamento del terrorismo. Elementi che fondano il sospetto sono ad esempio segnalazioni di inchieste penali in corso, in patria o all'estero, nei confronti di siffatte persone fisiche o giuridiche.

Nei tre casi menzionati nella domanda 1 l'accettazione di averi di persone politicamente esposte e il fatto che finora sia mancata una comunicazione all'Ufficio di comunicazione MROS non implicano automaticamente una violazione degli obblighi di diligenza e di comunicazione ai sensi della LRD. L'autorità di vigilanza può determinare solo tramite un esame a posteriori dei casi concreti se vi sia stata violazione degli obblighi sanciti dalla LRD. La FINMA procederà a un tale esame per i casi in questione. Essa sta già operando dei controlli al fine di verificare se le banche nelle loro relazioni con la Tunisia e l'Egitto abbiano adempiuto ai loro obblighi ai sensi della LRD.

Occorre infine precisare che la procedura di comunicazione e di congelamento immediato conformemente alle ordinanze del Consiglio federale si applica nei confronti di tutte le persone o istituzioni che detengono o gestiscono averi oppure hanno conoscenza di risorse economiche che rientrano nell'ambito di tali ordinanze. L'oggetto delle ordinanze è parimenti molto ampio nel senso che comprende sia gli averi, sia altre risorse economiche, come aereoplani, veicoli a motore, immobili, beni di lusso, ecc. La LRD concerne invece solo gli intermediari finanziari e i valori patrimoniali.

2. La LRD prevede obblighi di diligenza generali nei confronti della clientela, come l'identificazione della controparte e dell'avente diritto economico, la definizione dello scopo e della natura della relazione d'affari, l'allestimento e la conservazione della documentazione o ancora l'obbligo di comunicazione in caso di sospetto di riciclaggio di denaro o di finanziamento del terrorismo. L'ORD-FINMA precisa questi obblighi di diligenza. Essa offre una definizione ampia delle persone politicamente esposte, comprendendo non unicamente persone che all'estero detengono funzioni pubbliche importanti, ma pure persone e imprese che in modo palese sono loro vicine per motivi familiari, personali o per ragioni legate a relazioni d'affari. L'ORD-FINMA impone agli intermediari finanziari l'obbligo di considerare le relazioni d'affari con persone politicamente esposte in tutti i casi come comportanti rischi superiori e di designarle come tali per l'uso interno (art. 12 cpv. 4). Ne consegue che a queste relazioni gli intermediari finanziari devono applicare obblighi di diligenza particolari (sezione 5 ORD-FINMA).

Oltre alle accresciute misure di diligenza l'ORD-FINMA prevede altresì che l'intermediario finanziario designi un servizio specializzato nella lotta contro il riciclaggio di denaro, composto da una o più persone qualificate (art. 22). Questo servizio formula direttive interne sulla lotta contro il riciclaggio di denaro e il finanziamento del terrorismo, che devono essere adottate dal consiglio d'amministrazione o dalla direzione generale e comunicate in forma adeguata alle persone interessate. Tali direttive interne devono disciplinare in particolare la politica dell'impresa nei confronti di persone politicamente esposte (art. 24). Il servizio specializzato sorveglia il rispetto degli obblighi al fine della lotta preventiva al riciclaggio di denaro e al finanziamento del terrorismo. In particolare esso sorveglia l'applicazione delle direttive interne e definisce i parametri del sistema di sorveglianza delle transazioni. Il servizio si assicura inoltre che l'organo di direzione competente per decidere l'avvio o il proseguimento di relazioni d'affari con persone politicamente esposte riceva le informazioni necessarie all'emanazione delle sue decisioni (art. 23). Il servizio specializzato nella lotta contro il riciclaggio controlla anche il sistema di sorveglianza.

Se, in base agli accertamenti complementari che ha effettuato, l'intermediario finanziario ha il sospetto fondato che i valori patrimoniali oggetto di relazioni d'affari con persone politicamente esposte provengono da un crimine o servono al finanziamento del terrorismo, egli ha l'obbligo di comunicarlo senza indugio all'Ufficio di comunicazione MROS in virtù dell'articolo 9 LRD.

3. Come controlla la FINMA l'osservanza dell'obbligo di diligenza? La FINMA controlla ogni anno l'osservanza degli obblighi di diligenza conformemente alle disposizioni in materia di riciclaggio di denaro, comprese quelle concernenti le persone politicamente esposte, facendo capo a società di audit. Queste ultime controllano gli intermediari finanziari sul posto e devono menzionare ogni lacuna significativa nei loro rapporti destinati alla FINMA. Va osservato che in futuro, secondo il nuovo concetto di vigilanza della FINMA, verranno effettuati maggiori interventi diretti in loco da parte della stessa FINMA, che potranno anche prevedere la verifica del rispetto degli obblighi di diligenza ai sensi della LRD. Se nel quadro degli audit o in altro modo emerge che le disposizioni in materia di riciclaggio di denaro non sono state rispettate, la FINMA provvede affinché gli istituti interessati intraprendano tutti gli sforzi per osservare in futuro tali disposizioni. La FINMA verifica le misure adottate. In casi gravi la FINMA può adottare ulteriori misure ed eventualmente ordinare sanzioni. Conformemente alla Convenzione relativa all'obbligo di diligenza delle banche del 7 aprile 2008 (CDB 08), in caso di violazione dell'obbligo di identificazione la commissione di sorveglianza può inoltre comminare multe fino a 10 milioni di franchi.

Quante persone sono a disposizione a tale scopo? Nel caso delle banche la verifica dell'osservanza degli obblighi di diligenza in materia di riciclaggio di denaro costituisce un aspetto parziale della sorveglianza. Nel settore della sorveglianza delle banche sono attive 89 persone. La sorveglianza del settore parabancario dal profilo del riciclaggio di denaro è garantita da 14 persone. Nel settore denominato enforcement, che sulla base di procedure efficaci porta all'emanazione di sanzioni nei confronti di istituti finanziari, operano 45 persone.

Con quale frequenza avvengono i controlli? I controlli sono effettuati in linea di massima annualmente presso ogni intermediario finanziario.

Come va valutato nel raffronto internazionale l'operato della FINMA in materia di controlli? Nel quadro della valutazione da parte del Gruppo di azione finanziaria (GAFI) con riferimento alla sua raccomandazione 29 - che ha per oggetto i criteri dei sistemi di vigilanza - nel rapporto di follow-up dell'ottobre 2009 la Svizzera è stata valutata come ampiamente conforme a tale normativa. Il sistema è valutato come efficiente e soddisfacente. L'unico punto critico rilevato dal GAFI è costituto dal fatto che la FINMA non è autorizzata a comminare multe.

4. Conformemente alla LRD, l'intermediario finanziario che sa o ha il sospetto fondato che i valori patrimoniali oggetto della relazione d'affari sono in relazione con un reato ai sensi degli articoli 305bis CP (riciclaggio di denaro) o 260ter numero 1 CP (organizzazione criminale) provengono da un crimine o sottostanno alla facoltà di disposizione di un'organizzazione criminale oppure servono al finanziamento del terrorismo (art. 260quinquies cpv. 1 CP) deve comunicarlo senza indugio all'Ufficio di comunicazione MROS. L'obbligo di comunicazione sussiste anche quando l'intermediario finanziario interrompe le trattative per l'avvio di una relazione d'affari a causa di uno dei motivi enunciati qui sopra. Simultaneamente all'invio della comunicazione del sospetto l'intermediario finanziario deve bloccare per cinque giorni feriali i valori patrimoniali che gli sono stati affidati.

Dal semplice fatto che una persona politicamente esposta sia cliente di un intermediario finanziario non deriva un obbligo di comunicazione. Come in tutti gli altri casi in cui vige l'obbligo di comunicazione, è invece sempre necessario il sospetto fondato di provenienza criminale di valori patrimoniali o della loro utilizzazione per finanziare il terrorismo (cfr. anche la risposta alla domanda 1).

In merito alla seconda domanda: rispetto all'anno precedente, il numero di comunicazioni di sospetti indirizzate nel 2010 all'Ufficio di comunicazione MROS (più di mille) ha subito un aumento. Il raffronto del numero di comunicazioni di sospetti destinate all'Ufficio di comunicazione MROS con dati provenienti dall'estero non permetterebbe tuttavia di trarre conclusioni significative. Ne è motivo la diversità dei sistemi di comunicazione. Il sistema svizzero di comunicazione poggia sul cosiddetto sospetto fondato ("suspicious activity report"). Questo sistema determina invero un minor numero di comunicazioni di sospetti rispetto a quanto accade all'estero, tuttavia la qualità delle comunicazioni indirizzate all'Ufficio di comunicazione MROS è più elevata, ciò che a sua volta produce in Svizzera una quota maggiore di deferimenti alle autorità di perseguimento penale (nel 2010 tale quota ha di nuovo superato l'80 per cento). La maggior parte dei sistemi esteri di comunicazione poggia invece su transazioni sospette, sulla base di sospetti non qualificati ("suspicious transaction report") o, senza il criterio del sospetto, semplicemente su importi limite di transazioni ("currency transaction report"), ciò che determina comparativamente un numero molto più elevato di comunicazioni, il cui contenuto qualitativo non può essere però paragonato a quello svizzero.

5. Tra il 2001 e il 2008 la Commissione federale delle banche è intervenuta 30 volte in seguito a violazioni ai sensi della LRD. Tra il 2004 e il 2008 l'Autorità di controllo per la lotta contro il riciclaggio di denaro ha ordinato 22 sanzioni. La commissione di sorveglianza ha ordinato 168 sanzioni tra il 2001 e il 2010.

6. Esistono attualmente numerosi strumenti e fonti di informazione per consentire agli intermediari finanziari una buona applicazione della LRD e delle sue disposizioni di esecuzione. Gli intermediari finanziari sottostanno altresì a obblighi di formazione e perfezionamento professionale (art. 8 LRD, art. 25 ORD-FINMA). Nella prassi l'intermediario finanziario dispone di banche dati commerciali e pubbliche (World-Check, Factiva, indice di corruzione di Transparency international, rapporti di valutazione reciproca del GAFI) che gli consentono di identificare le persone politicamente esposte e di analizzare i rischi di riciclaggio legati a relazioni d'affari con le stesse. L'intermediario finanziario dispone inoltre di tipologie di riciclaggio di denaro elaborate dall'Ufficio di comunicazione MROS o dal GAFI. Pertanto a corto termine non si impone alcuna misura supplementare riguardo all'applicazione della LRD e delle sue disposizioni d'esecuzione. Il Consiglio federale e l'amministrazione verificano regolarmente l'evolversi della situazione al fine di individuare un'eventuale necessità di intervento.

7. Per quanto riguarda le persone politicamente esposte, il sistema posto in atto dalla LRD e dalle sue disposizioni di esecuzione corrisponde alle esigenze internazionali in materia. Già nel 2005 il GAFI lo aveva valutato come ampiamente conforme ai propri standard. Da allora sono state adottate misure supplementari grazie alle quali il livello di conformità a tali normative è ulteriormente aumentato, come attestato dal rapporto di follow-up del GAFI dell'ottobre 2009 relativo alla Svizzera.

Solo un'analisi retrospettiva più approfondita sul congelamento di averi in base alle ordinanze riguardante alcune persone politicamente esposte provenienti da Tunisia, Egitto e Libia nonché sulla procedura svizzera contro il riciclaggio di denaro permetterà di determinare se malgrado tutto una modifica della LRD si dimostrerà necessaria. I risultati dei controlli che la FINMA sta operando per verificare il rispetto degli obblighi di diligenza ai sensi della LRD forniranno utili elementi per poter rispondere a questa domanda. Allo stato attuale, una modifica della LRD non appare necessaria.

Risposta del Consiglio federale.