Banque nationale. Manquements du Conseil fédéral et autres dysfonctionnements

Wortlaut

L'ex-président de la Banque nationale suisse (BNS), qui a effectué des opérations sur devises et sur des valeurs mobilières, a créé un conflit d'intérêt inacceptable. Il convient par conséquent de faire toute la lumière sur ce qui s'est passé et sur les dysfonctionnements de la surveillance exercée sur la BNS. Nous prions le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Quelles transactions sur devises et valeurs mobilières les dirigeants de la BNS et les membres de de leurs familles ont-ils effectuées durant les années 2009 à 2011 ? Comment les organes de surveillance de la BNS (Conseil fédéral et conseil de banque) ont-il réagi ? Pourquoi n'ont-ils pas constaté d'emblée les faits et pourquoi n'ont-ils émis en définitive aucune objection ?

2. Eu égard au statut d'indépendance dont jouit la BNS en matière monétaire, qui et quel organe de surveillance veille à ce que les responsables de la banque respectent les prescriptions et les règlements applicables (notamment en ce qui concerne les conflits d'intérêts, l'enrichissement personnel, les frais et indemnités, les devoirs de diligence, etc.)?

3. Le Conseil fédéral partage-t-il le constat établi par l'avis de droit du professeur Richli selon lequel le Conseil fédéral n'est pas l'autorité de surveillance de la BNS ni le Parlement l'autorité qui exerce la haute surveillance ? Les dirigeants de la BNS ne sont-ils donc soumis à aucun garde-fou ? Selon le Conseil fédéral qui exerce la surveillance et la haute surveillance de la BNS (le conseil de banque et la direction générale élargie de la banque) et de la FINMA ?

4. Comment le Conseil fédéral et le conseil de banque ont-ils pu déclarer, le 23 décembre 2011, que le comportement du président de la BNS avait été irréprochable alors que de toute évidence il a manqué à ses devoirs et porté gravement atteinte à l'image de la Suisse ?

5. Dans quelles circonstances le règlement du 16 avril 2010 régissant les opérations financières propres des membres de la direction générale élargie a-t-il été établi et quel organe l'a-t-il édicté ? Existe-t-il un règlement comparable pour les membres du conseil de banque ? Dans l'affirmative, quelle est sa teneur ?

6. La norme réprimant les délits d'initié ou d'autres normes pénales sont-elles applicables aux spéculations délictueuses sur devises ou valeurs mobilières commises par les membres de la direction générale élargie ou par les organes de surveillance (conseil de banque, FINMA, Conseil fédéral)? Dans la négative, ce type d'infractions commises dans l'exercice des fonctions et ce type de délit d'initié ne devraient-ils pas être réprimés pénalement ?

Stellungnahme des Bundesrates

Sur mandat du conseil de banque, toutes les transactions bancaires effectuées par des membres de la direction générale élargie entre le 1er janvier 2009 et le 31 décembre 2011 ont été vérifiées par une société d'audit externe. Les résultats de cette vérification ont été publiés par la Banque nationale suisse (BNS) le 7 mars 2012.

Suite à la démission du président de la direction générale de la BNS, Philipp Hildebrand, le Conseil fédéral a chargé le professeur Paul Richli d'établir un avis de droit visant à clarifier les questions concernant la surveillance de la BNS. L'avis de droit est maintenant disponible (http ://www.efd.admin.ch/00468/index.html ?lang=fr&msg-id=43508) et présente de manière claire et complète la réglementation actuelle en matière de surveillance.

Les tâches de surveillance et de contrôle proprement dites incombent au conseil de banque. Celui-ci surveille et contrôle la direction générale et définit l'organisation interne de la BNS (art. 42 LBN). Il adopte notamment le règlement d'organisation, qu'il soumet à l'approbation du Conseil fédéral. Le conseil de banque soumet également à l'approbation du Conseil fédéral le rapport annuel et les comptes annuels de la BNS (art. 7 al. 1). La BNS mène une politique monétaire indépendante (art. 99 al. 2 de la Constitution ; art. 6 LBN), mais a l'obligation de remettre chaque année à l'Assemblée fédérale un rapport rendant compte de sa politique monétaire (art. 7 al. 2 LBN). Par conséquent, aussi bien l'Assemblée fédérale que le Conseil fédéral exercent la haute surveillance sur la BNS, même si leurs compétences en matière de surveillance ne portent que sur la question de la légalité des activités de la BNS.

L'avis de droit montre notamment que le partage des responsabilités dans le domaine de la surveillance respecte le principe ancré dans la Constitution de l'indépendance de la BNS en matière de politique monétaire. L'expert estime que le cadre constitutionnel en vigueur ne permet pas d'adopter une solution fondamentalement différente quant à la répartition des tâches entre l'administration, le Parlement et l'organe de surveillance interne de la BNS. Il recommande de conserver en principe la répartition actuelle des tâches au sein de la BNS telle qu'elle figure depuis 1905 dans la LBN. Le Conseil fédéral partage ces conclusions.

Le règlement du 16 avril 2010 régissant les opérations sur instruments financiers passées en nom propre par les membres de la direction générale élargie de la BNS a été édicté par le conseil de banque. Par contre, aucun règlement en la matière n'existe pour les membres du conseil de banque. Ces membres ne sont impliqués ni dans les décisions en matière de politique monétaire ni dans la mise en oeuvre de celles-ci. Ils n'ont donc pas accès à des informations confidentielles qui pourraient être utilisées pour réaliser des transactions financières permettant d'obtenir des avantages illicites.

Le conseil de banque examine actuellement le règlement d'organisation de la BNS et d'autres prescriptions internes. Cet examen, dont les résultats seront connus à la fin du premier semestre de 2012, porte notamment sur les règles en matière de compliance et de gouvernement d'entreprise (y compris celles qui régissent les opérations sur instruments financiers passées en nom propre). Dans le cadre de l'approbation du règlement d'organisation de la BNS, le Conseil fédéral veillera à ce que ce règlement contienne toutes les dispositions nécessaires pour assurer le bon fonctionnement de la BNS.

La notion de délit d'initié en vigueur (art. 161 du Code pénal) recouvre uniquement des faits confidentiels dont il est prévisible que la divulgation exerce une influence notable sur le cours d'actions ou d'autres valeurs mobilières spécifiques négociées à la bourse suisse. Le message du 31 août 2011 relatif à la révision de la loi sur les bourses (délits boursiers et abus de marché) élargit cette notion en incluant désormais dans les éléments constitutifs du délit d'initié les informations susceptibles d'influencer les cours de toutes les valeurs mobilières négociées à une bourse suisse. Contrairement aux dérivés standardisés sur devises, les devises ne sont pas considérées comme des valeurs mobilières et, par conséquent, ne font pas partie des éléments constitutifs du délit d'initié, ni selon l'ancien droit ni selon le nouveau droit. Il n'y a pas lieu d'élargir la notion de délit d'initié au négoce de devises, étant donné que dans le domaine des devises, les informations susceptibles d'influencer les cours ne sont généralement pas disponibles. Les personnes qui ont accès à ces informations sont soumises, comme la direction générale de la BNS, au secret de fonction et tombent sous le coup des dispositions pénales correspondantes.

Réponse du Conseil fédéral.