Virage pris par la politique énergétique. Procédures d'autorisation, inventaires fédéraux et CFNP

Wortlaut

Le virage pris par la politique énergétique, de même que les infrastructures ferroviaires et routières, exigent que d'importantes mesures de planification et de construction soient prises ces prochaines années. Or les procédures d'autorisation et de recours sont lourdes et excessivement lentes. En Suisse, il n'est plus guère possible de réaliser des projets d'infrastructure sans porter atteinte à l'un ou à l'autre des nombreux inventaires fédéraux. Dans ces cas-là, une expertise de la Commission fédérale pour la protection de la nature et du paysage (CFNP) est généralement demandée en vertu de l'article 25 de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage (LPN). En pratique et auprès du grand public, cette expertise jouit d'un tel prestige que tous les autres intérêts légitimes qui militent en faveur de la réalisation d'un projet d'infrastructure, comme la promotion de formes d'énergie renouvelables, la sécurité de l'approvisionnement, le raccordement aux réseaux de transport ou l'impact financier, passent au second plan, derrière les intérêts de protection inscrits dans la LPN. Dans ces conditions, une évaluation complète et équilibrée est quasiment impossible à garantir. En outre, la CFNP ne se prononce en principe que sur un projet concret, dont l'élaboration et la préparation ont déjà exigé un investissement considérable en temps et en argent. Adapter un projet aux souhaits de la CFNP entraîne donc des complications qui peuvent aller jusqu'à empêcher la réalisation d'un projet. Récemment, la CFNP a même poussé les choses au point de revenir sur des objectifs de protection qui avaient déjà été définis dans le rapport d'expertise. Il peut en résulter que des projets nécessaires ne puissent être réalisés qu'avec un retard considérable, si tant est qu'ils puissent l'être.

Je charge donc le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Les procédures d'autorisation et d'évaluation appliquées aux projets d'infrastructure, notamment en ce qui concerne la prise en compte des inventaires de la Confédération, sont-elles encore conformes aux nécessités actuelles ?

2. Pourquoi l'élaboration d'inventaires, bien qu'il s'agisse d'une activité ayant des effets sur l'organisation du territoire, au sens de l'article 13 de la loi sur l'aménagement du territoire, ne respecte-t-elle pas les prescriptions prévues aux articles 14 et suivants de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire, qui régissent l'établissement de conceptions et de plans sectoriels ?

3. Les intérêts légitimes de la protection de la nature et du paysage touchés par la réalisation d'équipements d'infrastructure ne pourraient-ils pas être mieux préservés si d'éventuels conflits d'intérêts étaient déjà mis en évidence et pris en compte lors de l'élaboration des inventaires ?

4. Vu l'ampleur des défis à relever dans le domaine de l'énergie et des transports, comment pourrait-on garantir que la promotion de formes d'énergie renouvelable, la sécurité de l'approvisionnement ou le raccordement aux réseaux de transport soient traités sur un pied d'égalité avec les intérêts de protection prévus par la LPN ?

5. Les tâches de la CFNP ne pourraient-elles pas être assumées aujourd'hui par les organes spécialisés de la Confédération et des cantons ?

6. Faut-il procéder à de nouvelles adaptations du droit de recours, notamment du droit de recours collectif ?

Stellungnahme des Bundesrates

Le Conseil fédéral comprend bien les préoccupations de l'auteur de l'interpellation ; étant donné qu'il devient de plus souvent nécessaire de pondérer les intérêts entre protection et utilisation, les questions soulevées lui semblent tout à fait justifiées. La pesée de ces intérêts doit se faire de manière complète et précise.

Les paysages, les localités caractéristiques et les voies de communication historiques figurant dans un inventaire au sens de l'article 5 de la loi sur la protection de la nature et du paysage (LPN) sont d'intérêt national. Leur conservation revêt donc également un intérêt national. Or c'est aussi le cas pour l'approvisionnement énergétique de la Suisse et la mise à disposition d'infrastructures ferroviaires, routières et aériennes. On ne peut néanmoins pas en déduire qu'il en va automatiquement de même pour chaque installation. En effet, l'intérêt national d'une installation découle de la base légale pertinente, par exemple si le droit d'expropriation peut être appliqué en raison de l'intérêt d'une installation pour l'ensemble ou une grande partie du pays, ou repose sur une base conceptuelle, comme c'est le cas pour l'Inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels d'importance nationale (IFP). Les travaux encore en cours mandatés par le Conseil fédéral en s'appuyant sur la recommandation de la Commission de gestion du Conseil national publiée en 2003 ne consistent pas à donner une nouvelle base conceptuelle à l'IFP, ni à réviser l'actuelle. Il s'agit plutôt de reformuler les objectifs de protection sous l'angle d'un développement régional global et d'une politique environnementale moderne. "Il faudra veiller à coordonner cette démarche avec les autorités compétentes au niveau fédéral et cantonal et à y associer les milieux concernés (communes, personnes directement impliquées, population) pour favoriser le développement durable de la région en question." (réponse du Conseil fédéral à la recommandation 1, FF 2004 816)

S'il y a conflit d'intérêts entre utilisation et protection, l'autorité de décision compétente doit procéder à une pesée de tous les intérêts présents. Les expertises de la Commission fédérale pour la protection de la nature et du paysage et de la Commission fédérale des monuments historiques ne constituent qu'une aide à la décision parmi d'autres.

Voici nos réponses aux questions posées :

1. La loi sur la coordination et la simplification des procédures de décision, en vigueur depuis le 1er janvier 2000, prévoit des procédures uniformisées, simplifiées et accélérées pour les projets d'infrastructures de la Confédération ; ces procédures ont fait leur preuves. Au vu de la stratégie énergétique 2050, le Conseil fédéral étudie actuellement si et, le cas échéant, comment ces procédures devraient être adaptées.

2. Selon la jurisprudence constante du Tribunal fédéral, les inventaires établis par le Conseil fédéral par voie d'ordonnance aux termes de l'article 5 LPN revêtent un caractère de conceptions au sens de la loi sur l'aménagement du territoire (LAT), même si certains de ces inventaires ont été dressés avant l'entrée en vigueur de la LAT. L'article 5 LPN exigeant l'avis des cantons, ces derniers ont l'occasion de faire valoir leurs intérêts. De plus, la prise en compte des politiques sectorielles de la Confédération est garantie par la procédure législative fédérale. Le Conseil fédéral est d'avis que la reformulation des objectifs de protection spécifiques aux objets ainsi que le réexamen et la mise à jour réguliers des inventaires tels que les prévoit la LPN devront à l'avenir faire l'objet d'une procédure répondant pour l'essentiel aux même exigences que la procédure suivie pour l'adoption de conceptions et de plans sectoriels selon la LAT. Il étudiera donc si et, le cas échéant, dans quelle mesure les prescriptions en matière de procédure devraient être adaptées.

3. S'ils sont connus au moment de l'établissement d'un inventaire, les éventuels conflits découlant de projets d'intérêt national sont pris en compte. S'agissant du recours accru aux énergies renouvelables lié au virage pris par la politique énergétique, cette réalité n'a pu être prise en compte au moment de l'élaboration des inventaires vu qu'aucun projet correspondant n'était alors planifié. Lorsqu'un inventaire est réexaminé ou mis à jour selon l'article 5 LPN, les projets d'exploitation déjà autorisés de même que ceux qui reposent sur une base conceptuelle de la Confédération ou qui revêtent un intérêt national fondé sur une autre base sont systématiquement pris en compte.

4. Dans le cadre de la Stratégie énergétique 2050, le Conseil fédéral examine les cas où le recours aux énergies renouvelables doit être considéré d'intérêt national ainsi que la nécessité de créer une base légale correspondante. Pour les infrastructures de transport ainsi que pour le transport de l'énergie, il existe déjà au niveau fédéral de nombreuses bases conceptuelles sous forme de plans sectoriels. Les conditions pour une pondération des intérêts entre protection et utilisation sont ainsi données ou du moins en préparation.

5. Les expertises des commissions contribuent dans une large mesure à la qualité de la pesée des intérêts de la part des autorités de décision (cf. ATF 125 II 591 consid. 7a). Les commissions sont composées d'un large éventail de membres, ce qui permet de bien prendre en compte les aspects de protection du patrimoine, du paysage et de la nature inhérents à des projets ou à des questions de principe. Elles aident les autorités de décision à appliquer leur latitude d'appréciation - qui est nécessaire vu la diversité des objets inventoriés et les intérêts divergents entre protection et utilisation - de façon cohérente, ce qui est d'autant plus important que la LPN ne prévoit pas de protection absolue pour les objets inventoriés. Le Conseil fédéral estime donc qu'il n'est pas nécessaire de remettre ces commissions en question.

6. Le droit de recours tel qu'il existe aujourd'hui a fait ses preuves. Les organisations de protection l'utilisent souvent avec réserve et le taux de succès est élevé. Dans le cadre de la Stratégie énergétique 2050, le Conseil fédéral étudie si et, le cas échéant, avec quelles mesures les procédures pourraient être optimisées dans certains domaines spécifiques.

Réponse du Conseil fédéral.