12.3711 · Motion · 2012-09-13
Chancellerie fédérale
Liquidé
Wortlaut
Le Conseil fédéral est chargé de soumettre au Parlement un projet de loi et de modification constitutionnelle visant à instaurer le scrutin biproportionnel (méthode du diviseur doublement proportionnel et de l'arrondi standard, dite "double Pukelsheim" ou "nouvelle procédure zurichoise de répartition des sièges") pour l'élection du Conseil national.
Begründung
Les circonscriptions électorales pour l'élection du Conseil national à la proportionnelle sont de taille très variables si l'on considère le nombre de mandats à pourvoir : certains cantons n'ont droit qu'à un (AI, AR, GL, NW, OW et UR) ou deux députés (JU et SH), tandis que les cantons les plus peuplés ont droit à 18 (VD), 26 (BE) voire 34 députés (ZH). La procédure de répartition des sièges selon le quotient de Hagenbach-Bischoff n'est pas optimale : les résultats ne sont pas toujours représentatifs et ils sont partiellement faussés étant donné que cette méthode implique des distorsions. Il convient donc de la remplacer par celle du diviseur doublement proportionnel et de l'arrondi standard, plus connue sous le nom de scrutin biproportionnel ou "double Pukelsheim". Dans un premier temps, tous les sièges sont répartis entre les listes des partis en fonction de la proportion de voix qu'elles ont récoltées au niveau national. Ce n'est que dans un deuxième temps que les sièges sont répartis entre les cantons : les suffrages restants peuvent ainsi être récupérés par le parti correspondant dans une autre circonscription, alors qu'ils sont aujourd'hui perdus dans les petits cantons et pour les petits partis en particulier. Avec ce nouveau système, les petits partis auront à nouveau de bonnes raisons de présenter une liste dans les cantons qui n'élisent qu'un seul député : leur candidat n'aura certes pas plus de chances de l'emporter dans le canton concerné, mais les suffrages qu'il aura récoltés compteront sur le plan national, ce qui aidera indirectement les candidats du même parti qui se présentent dans d'autres cantons.Aujourd'hui, dans les circonscriptions de petite taille ou de taille moyenne, le vote est faussé, parce que seules les listes des grands partis ont réellement une chance de l'emporter. Les spécialistes parlent dans de tels cas de quorum naturel ou implicite (trop élevé). Dans le canton de Schaffhouse, par exemple, qui a droit à deux mandats au Conseil national, ce quorum s'élève à 33,3 % : seules les listes qui recueillent au moins un tiers des suffrages sont sûres de décrocher un siège. Lors des dernières élections, l'UDC et le PS ont atteint ce quorum. Les 5000 électeurs qui ont donné leur voix au parti arrivé en troisième position, le PLR (ou aux listes apparentées du PDC et des jeunes libéraux-radicaux) ont certes pu exprimer leur préférence, mais en sachant que leur suffrage n'aurait selon toute vraisemblance aucune influence sur la composition de l'Assemblée fédérale. En fonction du canton, il existe donc de fait (pour des raisons mathématiques indépendantes de la volonté du législateur) un quorum de 11,1 % (TI), 16,7 % (BS, GR et NE) voire 50 % (ensemble des cantons n'ayant droit qu'à un député, voir liste ci-dessus). Le système actuel a tendance à pénaliser les petits partis, même si le PLR, pour reprendre cet exemple, pourrait également profiter d'un changement de système (avec le scrutin biproportionnel, il aurait obtenu deux sièges supplémentaires en 2007 et un siège supplémentaire en 2011).Le même problème se pose à l'échelle cantonale, avec une acuité plus ou moins forte, pour l'élection à la proportionnelle du parlement cantonal. Ces dernières années, le Tribunal fédéral a ainsi jugé que la procédure électorale appliquée par plusieurs cantons et communes était contraire à la Constitution fédérale, notamment au principe de l'égalité devant la loi (art. 8) et à la garantie des droits politiques (art. 34). Mis directement ou indirectement sous pression, les cantons de Zurich, d'Argovie et de Schaffhouse sont dès lors passés au scrutin biproportionnel. En 2010, le Tribunal fédéral a tancé les cantons de Zoug et de Nidwald, si bien que le premier passera lui aussi au scrutin biproportionnel d'ici à 2014 et que le Parlement du second a indiqué qu'il entendait le faire. Cette année, le Tribunal fédéral s'est penché sur le cas du canton de Schwyz : ses circonscriptions électorales sont si petites que le Conseil fédéral a proposé de refuser de donner la garantie fédérale au système électoral inscrit au §48, alinéa 3, de la nouvelle constitution cantonale (FF 2012 7331).L'idée d'instaurer le scrutin biproportionnel pour l'élection du Conseil national a déjà été proposée il y a quelques années (postulats 03.3377 et 07.3884 et initiative parlementaire 09.410), sans qu'il y soit donné suite. Il est vrai qu'on manquait de recul, puisque le nouveau système n'a été utilisé, au niveau communal, que pour l'élection du Parlement de la ville de Zurich (2006 et 2010) et, au niveau cantonal, que pour l'élection des Parlements du canton de Zurich (2007 et 2011), du canton de Schaffhouse (2008 et 2012) et du canton d'Argovie (2009). Son acceptation semble cependant très élevée, tant chez les électeurs que chez les partis et leurs candidats. Nul n'a ainsi demandé de revenir au quotient de Hagenbach-Bischoff. En 2008, dans sa réponse au postulat 07.3884, le Conseil fédéral déclarait ainsi que "si le système biproportionnel s'impose dans tous les cantons où il est introduit, il envisagera d'examiner son introduction à l'échelon fédéral".Certes, les inconvénients et distorsions induits par le système actuel peuvent être compensés en partie par des apparentements de listes. Mais cette mesure entraîne de nouvelles distorsions, si bien que le résultat du vote peut représenter de manière inadéquate la volonté des citoyens voire susciter l'incompréhension. Les motions Frehner 12.3050, "Élections fédérales. Supprimer la possibilité d'apparenter des listes", et du groupe libéral-radical 12.3374, "Mettre fin aux apparentements de liste interpartis afin de mieux respecter la volonté de l'électeur", demandent ainsi la suppression des apparentements. Les objections formulées à l'encontre des apparentements doivent être prises au sérieux : elles risquent de miner la confiance dans la procédure électorale, et partant, dans la démocratie elle-même.Adopter et mettre en oeuvre les motions précitées ne serait toutefois pas satisfaisant : elles ne feraient que déplacer les problèmes, alors que ceux-ci sont la conséquence du système actuel. La division des listes apparentées en listes séparées ne ferait ainsi qu'aggraver ces insuffisances. Le Conseil fédéral déclare ainsi dans sa réponse aux deux motions que les apparentements de liste "sont une conséquence, largement répandue, de l'utilisation de la méthode Hagenbach-Bischoff pour déterminer la répartition des mandats ... La mesure proposée par les auteurs de la motion permettrait uniquement de lutter contre un symptôme et non contre la cause même des distorsions, à savoir la taille fort variable des arrondissements électoraux que sont les cantons. Or toute modification du système électoral devrait avoir pour but d'éliminer les distorsions elles-mêmes."Le Conseil fédéral juge qu'il faut s'attaquer à la racine du problème. Le scrutin biproportionnel rendrait justement inutile tout apparentement entre listes.
Antrag des Bundesrates
Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.
Stellungnahme des Bundesrates
Le Conseil fédéral se rend compte des avantages de la procédure de répartition biproportionnelle des sièges (cf. message du 15 août 2012 concernant la garantie de la constitution du canton de Schwyz ; FF 2012 7331) et il suit très attentivement l'évolution dans ce domaine.A titre d'exemple, le thème de l'Assemblée générale 2012 de la Societé suisse pour les questions parlementaires portait sur les "Systèmes électoraux et circonscriptions électorales : quel processus électoral garantit la meilleure légitimité d'un parlement ?".Le Conseil fédéral constate que les milieux scientifiques et la pratique ont parfois des opinions radicalement opposées sur la procédure dite "double Pukelsheim". Il a donc chargé la Chancellerie fédérale de dresser un état des lieux et de procéder à une évaluation des systèmes électoraux appliqués en Suisse.Les cantons de Zurich, d'Argovie et de Schaffhouse ont déjà adopté le scrutin biproportionnel et sont manifestement satisfaits du nouveau système.Dans d'autres cantons, la procédure "double Pukelsheim" a été refusée par le Parlement (BE, LU, SZ, ZG, SO, BS, SG), voire par le peuple (TG). Le Conseil national a lui aussi jusqu'ici rejeté les interventions demandant un changement de pratique (postulats Genner 03.3377, BO 2004 N 1420-1422, et Waber 07.3884, BO 2008 N 470, initiative parlementaire Zisyadis 09.410, "Élection au Conseil national. Scrutin proportionnel", BO 2009 N 2159-2161). Rien ne permet non plus de conclure qu'à terme la majorité des cantons abandonneront le système Hagenbach-Bischoff, le plus répandu aujourd'hui, au profit de la procédure "double Pukelsheim". Le canton d'Argovie a par exemple modifié la procédure de répartition des sièges bi-proportionnelle relativement peu de temps après l'avoir introduite et l'a assortie d'une restriction (§ 13 Grossratswahlgesetz : "Le groupe de listes d'un parti ne participe à la répartition des mandats que dans la mesure où il a obtenu dans au moins un district au minimum 5 % de tous les suffrages de parti du district correspondant ou s'il a obtenu les suffrages de parti d'au moins 3 % des électeurs ayant voté dans l'ensemble du canton"). Les cantons d'Uri, de Nidwald et de Fribourg décideront du sort de leur système électoral dans les deux ans à venir. Les Grisons et Neuchâtel envisagent eux aussi de modifier leur droit électoral. En outre, la jurisprudence du Tribunal fédéral (ATF 129 I 185, 131 I 74 et 85, 136 I 352, 364 et 376, 1C_407/2011) accélère le processus décisionnel en maints endroits. Il est toutefois trop tôt pour tirer des conclusions sur le système qui s'imposera.Dans le contexte actuel, le Conseil fédéral estime qu'il est opportun d'observer attentivement l'évolution de la situation dans les cantons pendant la législature en cours, afin que la Confédération puisse analyser cette question en profondeur. Le Conseil fédéral estime que l'heure n'est pas venue de décider d'un changement de système.