Davantage de sécurité grâce à Schengen, moins de demandes d'asile grâce à Dublin? Explosion des coûts et criminalité galopante dessillent aujourd'hui les yeux

Wortlaut

La participation aux accords de Schengen et de Dublin coûte chaque année 100 millions de francs à la Suisse, soit 14 fois plus que ce que le Conseil fédéral avait indiqué avant la votation (soit 7,4 millions de francs). Quant aux autres promesses, elles n'ont pas été tenues non plus, bien au contraire : l'insécurité a fortement progressé, notamment dans les régions frontalières, et le nombre des demandes d'asile a été multiplié par trois. Ce qui soulève de manière pressante les questions suivantes :

1. Pour convaincre le peuple de voter en faveur de la participation aux accords de Schengen et de Dublin, le Conseil fédéral lui avait notamment promis dans ses "Explications" qu'un oui serait synonyme notamment de davantage de sécurité, d'une diminution du nombre des demandes d'asile, enfin d'économies substantielles. Or, c'est le contraire qui s'est produit : que pense le Conseil fédéral de ce résultat ?

2. Le Conseil fédéral voit-il un lien entre une délinquance qui progresse, notamment dans les régions frontalières, une immigration clandestine qui augmente, notamment via l'asile, et l'abandon des contrôles systématiques aux frontières ?

3. Quelles mesures d'urgence le Conseil fédéral prend-il pour aider les cantons frontaliers à se débarrasser du fléau de la délinquance itinérante ?

4. Comment se fait-il que le nombre des demandes d'asile déposées par des personnes arrivées en Suisse par la voie terrestre ait massivement augmenté, alors même qu'il avait été promis au peuple avant la votation que seuls pourraient parvenir jusqu'à la Suisse les demandeurs d'asile en provenance de pays ne faisant pas partie de l'espace Schengen ?

5. Pourquoi a-t-on jugé bon d'endormir le peuple en lui faisant accroire dans les "Explications" qu'il ne lui en coûterait que 7,4 millions de francs par an, alors que l'administration fédérale et le Conseil fédéral avaient déjà connaissance à cette date de chiffres différents ?

6. À combien s'élèvent à la fin 2012 les dépenses totales consenties par la Suisse au titre de la participation à l'espace Schengen et aux développements de l'acquis de Schengen ?

7. Le cadre financier 2014-2020 de l'UE prévoit un budget de plus de 3,5 milliards d'euros pour la surveillance des frontières extérieures et la mise en place de nouveaux systèmes informatiques, soit deux fois le budget actuel de 1,8 milliard d'euros. Les dépenses de la Suisse sont-elles également appelées à doubler ?

8. À combien le Conseil fédéral estime-t-il les dépenses totales pour la période 2013 à 2015 ?

9. Combien de développements de l'acquis de Schengen la Suisse a-t-elle repris à la fin 2012 ?

10. Dans les années à venir, combien de nouveaux développements la Suisse devrait-elle être appelée à reprendre ?

11. Eu égard aux problèmes exposés plus haut, le Conseil fédéral est-il enfin disposé à étudier sérieusement l'éventualité d'une dénonciation des accords de Schengen et de Dublin ?

Stellungnahme des Bundesrates

1. La coopération Schengen apporte une réelle plus-value en matière de sécurité. Les instruments de coopération policière qu'elle a mis en place (SIS, droit de poursuite transfrontalier, contacts internationaux directs entre autorités de poursuite pénale) ont permis d'intensifier la lutte contre la criminalité transfrontalière, d'accroître son efficacité, donnant lieu à d'importants succès, comme par exemple le démantèlement et l'arrestation de bandes organisées, en collaboration avec la France.

Dans le cadre de la coopération Dublin, la Suisse renvoie vers d'autres États européens nettement plus de requérants d'asile qu'elle n'en reprend de la part de ces pays. Ces attentes, qui se vérifient toujours à l'heure actuelle, le Conseil fédéral les a exprimées dans ses explications en vue des votations populaires du 5 juin 2005.Entre le 1er janvier 2009 et le 31 décembre 2012, elle a remis 12 884 personnes à d'autres États européens ; elle en a accueilli 1732 venant de ces États. Sans l'accord d'association à Dublin, la Suisse n'aurait pas repris les 1732 personnes, mais aurait dû examiner les demandes d'asile déposées par les 12 884 personnes.

2. La criminalité transfrontalière n'est pas un phénomène nouveau. Comme le Conseil fédéral l'a relevé à plusieurs reprises (motion 11.3056 ; interpellation 10.3964 ; motion 12.3126), on pouvait déjà observer des variations de la criminalité avant la participation de la Suisse à Schengen. Il n'est pas possible, sur la base des informations dont on dispose, d'imputer aux accords de Schengen un accroissement de la criminalité en Suisse.

Il n'y avait déjà plus de contrôles systématiques aux frontières avant que le système Schengen soit mis en place. Les contrôles douaniers n'ont d'ailleurs pas diminué. Avec l'entrée dans l'espace Schengen, l'objet des contrôles s'est modifié, mais pas leur intensité. De plus, les autorités chargées de la sécurité disposent toujours d'instruments qui leur permettent de réagir aux menaces en fonction de la situation, par exemple grâce aux contrôles mobiles dans la zone frontière.

3. La lutte contre la délinquance et la criminalité, y compris transfrontalière, relève de la compétence des cantons. Avec les polices des cantons frontaliers, le Corps des gardes-frontière (Cgfr) mène des interventions conjointes visant la criminalité transfrontalière à la frontière et dans la zone frontalière. Durant l'année passée, il a multiplié les contrôles concertés dans les régions frontalières de Genève et du Tessin.

4. Le nombre de demandes d'asile déposées en Suisse par des personnes entrées dans le pays par la voie terrestre dépend de plusieurs facteurs sur lesquels la Suisse n'a qu'une influence relative. Mais on peut supposer que le système de Dublin a un effet dissuasif concernant le dépôt de demandes d'asile en Suisse.

5. Dans son message du 1er octobre 2004, le Conseil fédéral a estimé les dépenses supplémentaires pour la période 2006-2008 à 7,37 millions de francs en moyenne par an. Il escomptait que 30 à 40 postes supplémentaires seraient nécessaires, mais à titre temporaire seulement, et il entendait les compenser à l'interne (voir FF 2004 5848). Si l'évaluation des contributions à l'Union européenne (UE) était juste, les autres dépenses liées à Schengen/Dublin ont été sous-estimées. Très tôt, le Conseil fédéral a clairement communiqué à ce sujet (voir son avis sur la motion UDC 10.3557 et sa réponse à l'interpellation UDC 10.3561, qui contient des indications plus précises).

Les coûts de fonctionnement et les frais de personnel ont été plus élevés que prévu. Une des raisons en est que la transposition au cas de la Suisse des données concernant les États membres de l'UE de taille similaire n'avait pas permis de faire des estimations des dépenses suffisamment précises. Le fait que la Suisse ne soit membre ni de l'UE, ni d'une union douanière avec celle-ci, a eu une influence en matière d'accroissement des coûts plus considérable que ce que l'on attendait. De plus, il y a eu des complications imprévues dans les projets informatiques, au niveau de l'UE, et un important élargissement de la coopération.

Ces facteurs n'expliquent cependant qu'en partie les coûts supplémentaires ; l'augmentation des dépenses est aussi due au fait qu'il s'agit d'une coopération dynamique. Certains développements - le Fonds pour les frontières extérieures (FFE), Frontex, le système d'information sur les visas (VIS) - n'ont eu lieu qu'après l'association de la Suisse à Schengen/Dublin en 2008. L'Assemblée fédérale a approuvé tous ces développements, qui offrent à la Suisse des instruments utiles de coopération internationale dans les domaines de la sécurité intérieure, de l'asile et des migrations, et elle a à chaque fois donné son aval pour les dépenses qui en découlaient.

6. Le chapitre 8 du rapport succinct "Finanzielle und personelle Auswirkungen der Assoziierung an Schengen und Dublin", adressé le 21 janvier 2011 à la Délégation des finances par le Conseil fédéral, expose le total des dépenses de la Suisse pour Schengen/Dublin jusqu'en 2010 (2006 : 1,24 million de francs ; 2007 : 10,47 millions de francs ; 2008 : 49,44 millions de francs ; 2009 : 69,41 millions de francs ; 2010 : 85,92 millions de francs).

En 2011, la totalité des dépenses pour le DFJP a été de 63,5 millions de francs. Le coût pour les autres départements (DFF, DFAE) est resté stable par rapport aux chiffres donnés dans le rapport du 21 janvier 2011, soit environ 11,2 millions de francs au total. L'ensemble des dépenses de la Confédération s'est donc monté à 74,7 millions de francs. Les chiffres définitifs de 2012 ne sont pas encore connus.

7. Les 3,5 milliards d'euros cités par l'auteur de l'interpellation se réfèrent à la dotation proposée par la Commission pour le futur Fonds pour la sécurité intérieure (FSI). Celui-ci se composera de deux instruments, dont seul celui relatif à la gestion des frontières requerra l'adoption d'un acte ayant valeur de développement de l'acquis de Schengen. Il est prévu d'alimenter le volet du Fonds relatif à la gestion des frontières de 2 milliards d'euros pour soutenir les États Schengen dans la surveillance des frontières extérieures et d'1,1 milliard d'euros pour mettre en place de nouveaux systèmes informatiques. Le volet relatif à la gestion des frontières doit remplacer le FFE, qui bénéficie d'un budget de 1,8 milliard d'euros.

Le montant exact des contributions des États associés à ce volet doit encore être négocié dans un accord supplémentaire avec l'UE. Les prévisions budgétaires dans le domaine de Schengen/Dublin données au chiffre 8 pour les années à partir de 2014 se fondent sur la contribution annuelle au FFE, qui est de l'ordre de 20 millions de francs pour 2013. Elles ne contiennent pas les frais supplémentaires qui pourraient découler d'une participation au volet relatif à la gestion des frontières. On peut cependant supposer que la contribution de la Suisse augmentera.

La Suisse recevra en contrepartie des ressources du volet du FSI relatif à la gestion des frontières, comme c'est le cas aujourd'hui dans le cadre du FFE. Le fonds financera notamment - en totalité - le développement, prévu par l'UE, de deux nouveaux systèmes informatiques du domaine Schengen, qui contribueront à l'efficacité du trafic frontalier : le système d'entrée/sortie et le programme pour les "voyageurs fréquents" (voir la réponse à la question 10). Ces 1,1 milliard d'euros profiteront donc tant aux travaux menés par l'UE qu'aux mesures de mise en oeuvre prises par les États Schengen.

8. Pour les années 2013 à 2016, le DFJP a prévu au budget ou dans le plan financier les sommes suivantes : 2013 : 88,8 millions de francs ; 2014 : 84,6 millions ; 2015 : 85,9 millions ; 2016 : 81,3 millions. Les dépenses du DFF et du DFAE restent estimées au même niveau, soit 11,2 millions de francs pour les deux. Cela donne donc au total : en 2013 : 100 millions ; en 2014 : 95,8 millions ; en 2015 : 97,1 millions ; en 2016 : 92,5 millions de francs.

9. Durant les huit années et quelques qui se sont écoulées depuis la signature de l'accord d'association à Schengen, le 26 octobre 2004, 139 développements de l'acquis de Schengen ont été notifiés à la Suisse (état le 31 décembre 2012), soit environ 17 par an. L'importance matérielle de ces développements varie fortement : 31 actes (23 %) n'ont pas de caractère contraignant et la Suisse en a simplement pris acte. 85 actes (61 %) ont des effets contraignants mais sont de nature plutôt technique et accessoire ; ce sont souvent de simples actes d'exécution. Les échanges de notes réglant leur reprise par la Suisse sont donc en règle générale des "traités de portée mineure", que le Conseil fédéral conclut de son propre chef. Un sixième des développements (22 actes, soit 16 %) ont dû être approuvés par le Parlement. Il faut noter que 12 % des développements notifiés sont devenus obsolètes, de nouveaux actes ayant été adoptés à leur place, et que 29 actes (22 %) sont des règlementations transitoires ou seront prochainement remplacés par de nouveaux instruments.

10. Actuellement, quelques projets d'actes qui constituent, pour la Suisse, des développements de l'acquis de Schengen ou de Dublin sont en cours de discussion ou en passe d'être adoptés par les institutions compétentes de l'UE. Les projets de refonte du règlement Dublin et du règlement Eurodac devraient être adoptés au premier semestre de l'année 2013. Le nouveau mécanisme d'évaluation des États membres de Schengen ainsi que la modification du code frontières concernant la réintroduction temporaire des contrôles aux frontières intérieures pourraient également être adoptés durant cette période. En outre, la commission devrait proposer bientôt la mise en place d'un système de contrôle des entrées et des sorties des ressortissants d'États tiers au sein de l'espace Schengen ainsi qu'un système pour les voyageurs enregistrés ("Registered Travellers Programme"), qui facilite le franchissement des frontières pour les "voyageurs fréquents de bonne foi". La notification d'actes de nature strictement technique est en outre toujours possible.

11. Le Conseil fédéral continue de penser (voir motion 12.3126 ; motion 11.3056) que les accords d'association à Schengen et à Dublin présentent sensiblement plus d'avantages que d'inconvénients. Il prend très au sérieux toutes les craintes exprimées en matière de sécurité, d'asile et de lutte contre la criminalité et l'immigration illégale. Néanmoins, il reste d'avis que tant l'accord d'association à Schengen que l'accord d'association à Dublin offrent à la Suisse de précieux instruments de collaboration dans les domaines de la sécurité intérieure, de l'asile et des migrations. Par exemple, une augmentation éventuelle de la contribution au volet du FSI relatif à la gestion des frontières (voir ch. 7) limitera l'immigration clandestine aux frontières extérieures de l'espace Schengen et contribuera donc à faire diminuer la pression migratoire qui s'exerce sur la Suisse. S'agissant des coûts en général, il convient en outre de tenir compte du fait que, même sans association à Schengen et à Dublin, la Suisse aurait dû et devrait encore dépenser des sommes importantes afin notamment de suivre le développement de la technologie et de moderniser ses systèmes de gestion électronique (par ex. biométrie, VIS, systèmes d'information policiers). Globalement, le Conseil fédéral estime qu'il serait préjudiciable à la Suisse de dénoncer ces accords.

Réponse du Conseil fédéral.