Wortlaut

Le Conseil fédéral est chargé d'examiner les moyens de modifier la Constitution selon les exigences précisées ci-après et de présenter un rapport sur cette modification :

1. introduction du référendum obligatoire pour les traités internationaux ayant un caractère constitutionnel ;

2. organisation des normes de droit international selon leur légitimité démocratique, dans leur application en droit interne, de façon à établir une hiérarchie claire - et donc des règles de résolution des conflits. Cette hiérarchie s'organisera de la façon suivante : a. Constitution fédérale et normes de droit international qui ont été soumises au référendum obligatoire ; b. lois fédérales et normes de droit international qui ont été soumises au référendum facultatif ; c. normes de droit fédéral et normes de droit international qui n'ont été soumises ni au référendum obligatoire, ni au référendum facultatif ; d. droit cantonal.

Il serait bon de maintenir dans la première catégorie le droit international qui avait un caractère constitutionnel au moment de l'entrée en vigueur de cette modification (CEDH notamment).

Il faudra ensuite examiner s'il y a lieu, en cas de conflit entre des normes de même rang, de faire primer systématiquement, dans son application interne, la norme adoptée postérieurement (règle selon laquelle la loi postérieure déroge à la loi antérieure) ou de la faire primer uniquement dans des cas qualifiés (jurisprudence "Schubert", par ex.).

Begründung

La Suisse, petit État ouvert sur l'étranger, doit pouvoir évoluer dans un ordre juridique international fiable. Mais il existe des tensions dans les rapports entre droit interne et droit international. La relation entre ces deux droits en cas de conflit de normes, notamment, soulève une controverse institutionnelle et politique.

Contrairement au droit suisse, qui s'organise en trois niveaux (Constitution, loi et ordonnance), le droit international n'obéit à aucune hiérarchie de normes claire, et notre Constitution n'apporte sur ce point aucune réponse univoque si ce n'est celle du respect du droit international impératif.

Nous proposons donc d'abord de soumettre le droit international au même processus d'exercice démocratique que le droit interne. Il suffit, pour que le parallélisme soit complet, d'instituer un référendum obligatoire pour les normes de droit international ayant un caractère constitutionnel (en particulier celles qui concernent les droits fondamentaux, les institutions, etc.). Ce système doterait le droit international d'une garantie d'une légitimité démocratique adaptée à l'importance de la norme.

Nous proposons ensuite de hiérarchiser le droit international en fonction de sa légitimité démocratique, dans son application interne, comme c'est le cas pour le droit suisse, et donc de déterminer en fonction du niveau hiérarchique de la norme (c'est-à-dire en fonction du degré de légitimité démocratique) quelle norme primera en cas de conflit entre le droit interne et le droit international.

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose d'accepter le postulat.

Stellungnahme des Bundesrates

1. Le droit constitutionnel actuel (non écrit) permet déjà de soumettre au référendum obligatoire les traités internationaux "ayant un caractère constitutionnel". La pratique des autorités fédérales à cet égard, en accord avec la doctrine, est qu'un traité international doit être soumis au vote du peuple et des cantons non seulement dans le cas prévu à l'art. 140, al. 1, let. b, de la Constitution fédérale, mais aussi lorsque son importance l'élève au rang d'une norme constitutionnelle (voir pour plus de détails FF 2010 6374ss.).

Le contre-projet présenté par le Conseil fédéral dans son message relatif à l'initiative populaire "Accords internationaux : la parole au peuple !" prévoyait de soumettre au référendum obligatoire les traités exigeant une modification de la Constitution ou équivalant à une modification de la Constitution. Il y incluait les normes qui garantissent des droits fondamentaux, qui fondent la structure fédéraliste de l'État ou qui règlent les grands principes de l'organisation des autorités (FF 2010 6373ss.). Cela revenait à inscrire dans la Constitution le référendum obligatoire pour les traités internationaux de caractère constitutionnel, comme le demandent les auteurs du postulat. L'Assemblée fédérale n'a cependant pas suivi cette suggestion ; elle a recommandé de rejeter l'initiative populaire "Accords internationaux : la parole au peuple !" sans lui opposer de contre-projet. Il faut noter toutefois que des considérations tactiques étaient aussi en jeu en vue de la votation.

2. Le constituant est en principe libre de fixer, dans son ordre interne, une hiérarchie des normes de droit international en fonction de leur légitimité démocratique. Cependant, du point de vue du droit international, les États parties à un traité ne peuvent en aucun cas invoquer leur droit interne pour se soustraire à une obligation découlant du traité (art. 27 de la Convention de Vienne du 23 mai 1969 sur le droit des traités ; RS 0.111). Ces limites étant posées, il est tout à fait possible d'étudier comment on pourrait hiérarchiser les normes de droit international, hiérarchie qui n'aurait toutefois qu'une valeur sur le plan interne. Cette étude ne saurait ignorer la question d'une règle permettant de résoudre les conflits entre les normes du droit interne et celles de la CEDH et entre des normes de droit interne et de droit international possédant une même légitimité.

Le Conseil fédéral est prêt à examiner ces questions dans un rapport, en évaluant les solutions possibles et en en pesant les avantages et les inconvénients.

Le Conseil fédéral propose d'accepter le postulat.