Pourquoi la mise en place d'un registre central des documents officiels de la Confédération prend-elle du retard?

Wortlaut

Il y a dix ans déjà, le Conseil fédéral indiquait, au chiffre 3.1.2 de son message relatif à la loi fédérale sur la transparence de l'administration (LTrans), qu'il envisageait de "constituer un registre centralisé des documents officiels qui puisse être mis à disposition tant sur Internet ... que sur le réseau informatique interne." (FF 2003 1807) Il faisait alors valoir la transparence, l'intérêt pratique et le bon rapport coût/utilité d'une telle mesure. Dans ses objectifs 2013, il a réaffirmé la nécessité de réaliser cette mesure et de mettre en place le "Single point of Orientation" (SPO) - Département fédéral de l'intérieur, objectif 11. Notre surprise a donc été grande lorsque nous avons appris, à la lecture du communiqué du 23 octobre 2013, que "le Conseil fédéral" avait "décidé de suspendre pour cinq ans le projet prévoyant l'introduction d'un registre central des documents officiels de l'administration fédérale".

1. La création d'un registre central pour la recherche des documents officiels (SPO) est-elle toujours un objectif du Conseil fédéral ? Comment compte-t-il mettre en oeuvre l'article 18 de l'ordonnance sur la transparence dans les années qui viennent ?

2. L'introduction du SPO n'est réalisable techniquement que si le système de gestion électronique des affaires (GEVER) est en place. Quels départements disposent-ils déjà du système GEVER et dans quels départements et offices est-il encore inexistant ? Pourquoi la mise en place de ce système a-t-elle pris du retard ? Quels délais le Conseil fédéral a-t-il assignés aux départements et aux offices ?

3. Une solution technique semble avoir fonctionné de manière satisfaisante lors de l'essai pilote SPO. Le SPO sera-t-il introduit dans un premier temps dans les offices qui disposent du système GEVER ?

4. L'augmentation des demandes a-t-elle posé des problèmes au cours de sept dernières années ?

5. Les plans d'organisation des offices seront-ils publiés dès qu'ils auront été établis et mis au point ?

6. Quel sera, de l'avis du Conseil fédéral, le coût de la suspension du projet ? Pourra-t-on encore utiliser le plan d'élaboration et la conception actuels dans cinq ans, ou faudra-t-il revoir entièrement le développement du système ?

7. Que faut-il penser du rapport coût/utilité de GEVER sept ans après l'adoption de la décision de mise en place ? Ce système améliore-t-il la transparence et l'efficacité de l'action de l'administration ? Quelle importance faut-il accorder à l'argument coût ?

8. Quelle est la position du Conseil fédéral sur le droit fondamental d'accès à l'information (art. 16 al. 3 de la Constitution fédérale) au vu de la jurisprudence relative à la LTrans ? L'administration a-t-elle pleinement traduit dans les faits le changement de paradigme que constitue l'abandon du principe de confidentialité au profit du principe de transparence ?

9. Quels moyens met-on en oeuvre pour répondre au mieux aux besoins de la population intéressée en attendant que le SPO soit opérationnel ?

Stellungnahme des Bundesrates

1. La création d'un registre central pour la recherche des documents officiels (Single Point of Orientation - SPO) est et reste une priorité du Conseil fédéral. Il souhaiterait toutefois introduire ce registre simultanément et uniformément dans tous les départements et services de l'administration. Les conditions techniques requises pour ce faire (existence du système de gestion électronique, GEVER) n'étant pas encore réunies dans l'ensemble de l'administration, il a reporté sa décision à ce sujet. En attendant la mise en place du registre, il est toutefois possible d'avoir accès aux documents de l'administration, comme jusqu'à présent, en faisant une demande conventionnelle en vertu de la loi fédérale sur la transparence de l'administration (LTrans).

Conformément à l'article 18 de l'ordonnance sur le principe de la transparence dans l'administration (OTrans), les autorités sont tenues de mettre à la dispositions des intéressés les informations facilitant la recherche de documents officiels. L'Office fédéral de la justice (OFJ) va faire évaluer la LTrans et, par là, l'article 18 OTrans d'ici fin 2014. Cette évaluation permettra notamment de déterminer si les informations fournies jusqu'à présent par les autorités sont suffisantes. Elle fournira aussi des éléments de réponse aux questions 4 et 8.

2. Pour l'instant, différentes versions d'au moins sept solutions GEVER ont été mises en place dans 66 unités administratives. Au sein de l'administration centrale de la Confédération, neuf offices n'utilisent encore aucune solution GEVER. Parmi les départements, le DFAE n'a aucune solution GEVER à l'étranger. Le DFF, quant à lui, n'utilise GEVER que dans quelques offices. La plupart des autres départements disposent déjà d'un système GEVER, mais au cours des prochaines années certains devront en changer pour passer à un produit standardisé, qui reste à acquérir.

3. Le Conseil fédéral estime que le SPO n'aura de sens que s'il est introduit de manière centralisée, autrement dit que lorsque tous les départements disposeront d'une application GEVER standardisée. C'est pourquoi il ne prévoit pas pour l'instant de l'introduire dans certains départements.

4. L'Institut de hautes études en administration publique (IDHEAP) a procédé en 2009 à une première évaluation systématique (rapport d'évaluation IDHEAP, http ://www.edoeb.admin.ch/oeffentlichkeitsprinzip/00902/index.html ?lang=fr) dont il ressort qu'il y a peu de demandes et que les frais occasionnés sont modestes. Depuis 2011, le nombre annuel de demandes a certes doublé, ce qui a généré une plus grande charge de travail, mais sans causer de problèmes. Seule l'évaluation de l'OFJ mentionnée au chiffre 1 fournira des informations précises sur le travail occasionné à l'administration.

5. Les systèmes de classement des offices ne sont pas automatiquement publiés, mais ils tombent sous le coup de la LTrans et une demande faite en vertu de ladite loi permet d'avoir accès à ces systèmes. L'accès aux systèmes de classement ne sera automatique que lorsqu'un registre au sens du SPO aura été créé.

6. Si le SPO est introduit d'ici cinq ans, il est fort probable que la conception devra être actualisée en raison de l'évolution technique en général et de celle intervenue dans le domaine de la gestion électronique des affaires en particulier. Mais on ne peut pas évaluer à l'heure actuelle les coûts que cela occasionnerait.

7. Le stockage commun structuré des données et la standardisation partielle des processus de gestion des dossiers permettent de mettre les documents plus efficacement à disposition. La traçabilité de l'activité générée par les systèmes GEVER a permis de rendre l'activité de l'administration plus transparente.

Les coûts générés par l'exploitation des systèmes GEVER sont en partie compensés par la suppression d'autres travaux (recherche de documents dans des systèmes de classement individuels, économies de papier dues à la diminution du nombre de photocopies, accroissement de l'efficacité dans le traitement des processus de gestion des dossiers, etc.).

8. La liberté d'information visée à l'art. 16, al. 3, de la Constitution fédérale donne à chaque personne le droit de se procurer des informations auprès de sources publiques. La LTrans concrétise ce principe au niveau de la loi. Le droit au libre accès aux documents de l'administration découle donc de la Constitution.

Depuis l'entrée en vigueur de la LTrans en 2006, une jurisprudence relative au droit des citoyens à l'accès aux documents officiels se constitue peu à peu. À ce jour, le Tribunal administratif fédéral a jugé 18 cas et le Tribunal fédéral a rendu un arrêt dans quatre cas. Dans la plupart des cas, le Tribunal administratif fédéral a confirmé le droit du demandeur, allant dans le sens de la recommandation du Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence (PFPDT). Dans un cas, le Tribunal fédéral a en outre modifié une décision négative du Tribunal administratif fédéral en faveur du demandeur.

Il ressort en outre de la statistique du PFPDT que l'administration a accordé l'accès complet à la moitié des demandeurs et l'accès partiel à environ un quart des demandeurs. Comparativement aux années précédentes, moins de demandeurs se sont vu refuser l'accès complet aux documents souhaités et davantage de demandeurs ont obtenu un droit d'accès partiel. On ne pourra dire si cela indique un changement de paradigme dans l'administration qu'après une évaluation systématique de la pratique relative à la LTrans (cf. ch. 1).

9. L'administration s'efforce encore et toujours de traiter efficacement les demandes faites au titre de la LTrans et essaie, en pratiquant une politique d'information proactive, de créer les meilleures conditions possibles pour les citoyens intéressés (cf. ch. 1).

Réponse du Conseil fédéral.