Zusammenfassung

Message du 19 novembre 2014 concernant la réforme de la prévoyance vieillesse 2020

Ausgangslage

Le 19 novembre 2014, le Conseil fédéral a soumis au Parlement le message relatif à la réforme Prévoyance vieillesse 2020. Forte d'une approche globale et équilibrée, cette réforme permet de maintenir le niveau des prestations de la prévoyance vieillesse. Elle vise à assurer un financement suffisant des 1er et 2e piliers et à rendre plus flexible le passage à la retraite.

La proposition de réforme du Conseil fédéral prévoit principalement les mesures suivantes :

- Harmonisation de l'âge de référence de la retraite : l'âge de référence pour la perception de la rente sans anticipation ni ajournement sera fixé à 65 ans pour les femmes et les hommes, dans le 1er et le 2e pilier.

- Aménagement souple et individuel du passage à la retraite : les assurés pourront choisir librement le moment de leur départ à la retraite entre 62 et 70 ans. Ils auront le choix entre une rente entière ou partielle, ce qui permettra un passage à la retraite progressif. Jusqu'au moment de toucher leur rente entière, les assurés pourront continuer à cotiser pour améliorer leur rente, jusqu'à concurrence du montant maximal de la rente AVS. Les rentes AVS des personnes à bas revenus et exerçant une activité depuis longtemps seront désormais réduites moins fortement en cas de perception anticipée de la rente.

- Adaptation du taux de conversion minimal dans la prévoyance professionnelle obligatoire à l'évolution de l'espérance de vie et des rendements du capital : le taux de conversion minimal sera abaissé de 0,2 point par année sur une période de quatre ans pour être ramené à 6,0 %.

- Maintien du niveau des prestations dans la prévoyance professionnelle : la déduction de coordination sera supprimée et les bonifications de vieillesse seront adaptées de sorte que les rentes de la prévoyance professionnelle obligatoire ne diminueront pas malgré l'adaptation du taux de conversion. Le Fonds de garantie aidera les assurés relativement âgés à constituer leur capital. En outre, le taux des bonifications de vieillesse sera le même pour les assurés de 45 ans et plus, afin de renforcer leur position sur le marché du travail.

- Amélioration de la répartition des excédents, de la surveillance et de la transparence dans les affaires relevant du 2e pilier : la quote-part minimale sera portée de 90 à 92 %. Autrement dit, au moins 92 % des excédents produits par les affaires relevant du 2e pilier seront versés aux assurés. Actuellement, les compagnies d'assurance privées peuvent conserver jusqu'à 10 % de ces excédents.

- Adaptation des prestations de survivants : les rentes de veuve de l'AVS seront versées uniquement aux femmes qui, au moment du décès de leur mari, ont encore des enfants donnant droit à une rente d'orphelin ou nécessitant des soins. Les rentes de veuf et de veuve de l'AVS seront ramenées de 80 à 60 % de la rente de vieillesse, alors que les rentes d'orphelin augmenteront, passant de 40 à 50 % de la rente de vieillesse.

- Égalité de traitement entre indépendants et salariés dans l'AVS : les indépendants paieront désormais leurs cotisations au même taux que les salariés. Le barème dégressif applicable aux indépendants sera supprimé.

- Amélioration de l'accès au 2e pilier : le seuil d'accès à la prévoyance professionnelle obligatoire, aujourd'hui fixé à environ 21 000 francs, sera abaissé à environ 14 000 francs. Les personnes à faible revenu ou ayant plusieurs emplois à temps partiel accèderont ainsi à une meilleure protection. Cette mesure profitera surtout à des femmes.

- Financement additionnel en faveur de l'AVS : un relèvement proportionnel de la TVA de 1,5 point au maximum permettra de couvrir le manque de financement de l'AVS. Au moment de l'entrée en vigueur de la réforme, la TVA sera majorée d'un point ; le deuxième relèvement interviendra lorsque la situation financière de l'AVS l'exigera.

- Garantie de liquidités suffisantes pour l'AVS : un mécanisme d'intervention permettra de prendre à temps des mesures garantissant l'équilibre financier de l'AVS. Si le niveau du Fonds de compensation de l'AVS menace de descendre au-dessous de 70 % des dépenses annuelles de l'assurance, le Conseil fédéral devra proposer des mesures de stabilisation. S'il passe effectivement sous ce seuil de 70 %, les mesures proposées devront être appliquées.

- Simplification des flux financiers entre la Confédération et l'AVS : la Confédération renoncera au 17 % du % démographique prélevé sur la TVA qu'elle perçoit depuis 1999 pour financer sa contribution à l'AVS. En contrepartie, elle réduira sa contribution de 19,55 % à 18 % des dépenses de l'AVS.

De l'avis du Conseil fédéral, ce projet de réforme est équilibré et propre à rassembler une majorité. Il garantit le maintien du niveau des prestations de la prévoyance vieillesse, assure le financement des 1er et 2e piliers, répartit équitablement les charges et permet au système suisse de prévoyance vieillesse d'aborder l'avenir avec confiance.

La réforme de la prévoyance vieillesse implique la modification de différentes lois et nécessite aussi un arrêté fédéral distinct pour inscrire dans la Constitution le relèvement des taux de la TVA. Dans la logique de l'approche globale qu'il a adoptée, le Conseil fédéral regroupe toutes les modifications de loi nécessaires dans un acte législatif unique et les combine avec une modification de la Constitution. Il exclut ainsi la possibilité d'accepter les modifications concernant la prévoyance vieillesse tout en en refusant le financement ou, à l'inverse, de rejeter la réforme sans pour autant renoncer à prélever des fonds supplémentaires.

(Source : Communication de presse du Conseil fédéral du 19.11.2014)

Verhandlungen

Résumé des délibérations

Après une première lecture (les débats ont duré trois jours tant au Conseil des États qu'au Conseil national), les Chambres fédérales ont réussi à s'entendre totalement, ou largement, sur quelques points, certes peu nombreux, mais essentiels. Elles ont notamment pris les décisions suivantes :

- Baisse de 6,8 à 6 % du taux de conversion minimal dans la partie obligatoire de la prévoyance professionnelle.

- Àge de référence à 65 ans pour les femmes également : contrairement au projet du Conseil fédéral, qui prévoyait un délai transitoire de six ans pour l'augmentation de 64 à 65 ans de l'âge de référence pour les femmes, le Conseil des États a opté pour une phase transitoire de trois ans à partir de l'entrée en vigueur. Le Conseil national s'est rallié à cette décision.

- Flexibilisation de l'âge de la retraite entre 62 et 70 ans (possibilité de percevoir la rente partielle de manière anticipée ou de reporter la rente partielle) : le Conseil national s'est majoritairement rallié au Conseil des États, qui avait suivi la proposition du Conseil fédéral. Contrairement au Conseil des États, le Conseil national a toutefois décidé de ne pas supprimer l'obligation de cotisation des personnes sans activité lucrative pendant la période où elles perçoivent une rente AVS de façon anticipée. Cela leur permet de ne pas avoir de lacunes de cotisations lorsqu'elles atteignent l'âge de référence.

- Pas de possibilité de faciliter la perception anticipée de la rente pour les personnes ayant de faibles revenus et ayant cotisé sur une longue période : les deux conseils ont rejeté la proposition du Conseil fédéral.

- Pas d'augmentation du taux de cotisation à l'AVS pour les personnes exerçant une activité lucrative indépendante, qui reste à 7,8 % : le Conseil fédéral proposait d'aligner ce taux sur celui des salariés (8,4 %).

Par contre, sur d'autres points importants, le Conseil national ne s'est pas rallié au Conseil des États. Il a notamment décidé d'adopter un projet distinct contenant un mécanisme d'intervention permettant de relever l'âge de la retraite à 67 ans si le financement de l'AVS n'était pas assuré.

En ce qui concerne les mesures visant à compenser la baisse du taux de conversion minimal dans la LPP de 6,8 à 6 %, les deux conseils n'étaient d'accord ni entre eux, ni avec le Conseil fédéral. Chacun a maintenu sa version jusqu'à la conférence de conciliation. Le Conseil des États souhaitait que la compensation ait lieu non seulement au niveau de la prévoyance professionnelle, mais également par un supplément sur les nouvelles rentes AVS (supplément de 70 francs et augmentation du plafond pour les couples mariés de 150 à 1,5 %, ce qui représente une augmentation de la rente de 226 francs par mois au maximum). Au Conseil des États, les partisans de cette compensation ont souligné qu'une réforme des rentes sans compensation au niveau de l'AVS ne passerait pas la rampe devant le peuple.

Une majorité bourgeoise du Conseil national souhaitait que la diminution des rentes dans la LPP ne soit compensée que par des mesures touchant le 2e pilier. Elle voulait augmenter les cotisations des employés pour que leurs rentes restent au même niveau. En outre, la principale mesure était de supprimer la déduction de coordination. Le Conseil des États ne souhaitait toutefois pas supprimer cette déduction, comme le proposaient le Conseil national et le Conseil fédéral. Par ailleurs, le Conseil national estimait qu'il fallait commencer à cotiser à partir de 25 ans, alors que le Conseil des États proposait 21 ans. En ce qui concerne la notion de génération transitoire, le Conseil des États souhaitait qu'elle s'applique aux personnes ayant 50 ans révolus, alors que le Conseil national proposait qu'elle s'applique aux personnes ayant 40 ans révolus à la date d'entrée en vigueur de la réforme.

Le Conseil national a combattu la version du Conseil des États notamment en raison de l'augmentation des charges salariales (augmentation des cotisations à l'AVS de 0,3 point de pourcentage, à partager pour moitié entre l'employeur et le salarié). En outre, il a estimé qu'il s'agissait d'une augmentation des rentes qui ne profiterait qu'aux nouveaux bénéficiaires des rentes. Enfin, il a refusé catégoriquement de mélanger les 1er et 2e piliers.

Alors que le Conseil national souhaitait relever le taux de la TVA de 0,6 point de pourcentage au plus pour assurer le financement supplémentaire de l'AVS, le Conseil des États proposait 1 point de pourcentage. Les deux conseils n'étaient pas non plus d'accord en ce qui concerne la contribution de la Confédération à l'AVS.

Après deux lectures consacrées à l'élimination des divergences dans chacun des conseils, ceux-ci ont pris les décisions suivantes concernant certaines questions essentielles :

- Le Conseil des États n'a laissé aucune chance au projet de loi adopté par le Conseil national en première lecture, lequel prévoyait un mécanisme d'intervention permettant d'augmenter progressivement et automatiquement l'âge de la retraite à 67 ans au maximum tout en augmentant la TVA dans l'hypothèse où le fonds AVS descendrait au-dessous de 80 % des dépenses annuelles. Le Conseil national a finalement renoncé à son projet avant la conférence de conciliation.

- Les deux conseils ont longtemps été en désaccord en ce qui concerne les rentes de survivants dans l'AVS, les rentes de veuve et les rentes pour enfant : le Conseil national souhaitait à l'origine restreindre ce droit aux femmes qui s'occupent d'enfants devant être entretenus ou nécessitant des soins, comme le proposait le Conseil fédéral. Le Conseil des États a toutefois à nouveau rejeté toutes les adaptations proposées par le Conseil fédéral concernant les rentes de survivants. Finalement, le Conseil national a suivi le Conseil des États sur ce point également, de sorte que les rentes de veuve et les rentes pour enfant restent inchangées.

- Le Conseil des États a lui aussi lâché du lest en ce qui concerne les modalités du départ à la retraite flexible : les cotisations AVS continueront d'être prélevées sur la période où l'ayant droit perçoit une rente anticipée.

- Se ralliant au Conseil des États, le Conseil national a décidé de ne pas modifier la contribution de la Confédération à l'AVS, qui reste ainsi à 19,55 % des dépenses de l'AVS.

La question de la compensation de la baisse du taux de conversion et de l'augmentation de la TVA en faveur de l'AVS a finalement été tranchée par la conférence de conciliation. Celle-ci a décidé de suivre la proposition du Conseil des États relatif à la compensation des diminutions des rentes, mais de satisfaire la volonté du Conseil national s'agissant de l'augmentation de la TVA. Par 14 voix contre 12, elle a proposé au plénum d'approuver la compensation de la diminution des rentes par une augmentation de la rente AVS. Par 14 voix contre 10 et 2 abstentions, elle a également proposé de relever la TVA de 0,6 point de pourcentage, et non de 1 point comme le souhaitait le Conseil des États.

Le Conseil des États a approuvé la proposition de la conférence de conciliation par 27 contre 17. Au Conseil national, le compromis a été adopté de justesse, par 101 voix contre 91 et 4 abstentions : vu qu'il fallait parallèlement enclencher le frein aux dépenses, l'approbation de la majorité de tous les députés, soit 101 voix, était nécessaire. Les circonstances suivantes ont permis d'aboutir à ce résultat positif en faveur de l'augmentation de la rente AVS : en plus des groupes socialiste, PDC, des Verts et du PBD, les Verts-libéraux ont eux aussi soutenu cette solution, alors qu'ils avaient auparavant défendu l'idée d'une compensation des diminutions des rentes dans le 2e pilier. Selon le point de vue adopté, ont été décisives les deux oui des membres de la Lega, qui appartiennent au groupe UDC, ou celle du membre unique du POP, qui fait partie du groupe des Verts.

En adoptant la proposition de la conférence de conciliation, les deux conseils ont également décidé d'augmenter la TVA de 0,6 point de pourcentage.

Au vote final, le Conseil national a adopté la loi fédérale sur la réforme de la prévoyance vieillesse 2020 (projet 1) par 100 voix contre 93 et 4 abstentions et l'arrêté fédéral sur le financement additionnel de l'AVS par le biais d'un relèvement de la taxe sur la valeur ajoutée (projet 2) par 101 voix contre 92 et 4 abstentions. Les membres des groupes socialiste, PDC, PBD, des Verts et des Verts-libéraux ont voté en bloc en faveur des deux projets (à une exception près concernant le projet 1). Les groupes libéral-radical et UDC (à l'exception des deux membres de la Lega) ont voté en bloc contre les projets, deux membres de chacun des groupes s'étant abstenus lors des deux votes.

Le Conseil des États a adopté les deux projets par 27 voix contre 18. Les membres des groupes UDC et libéral-radical ont tous rejeté les deux projets, à l'exception d'un membre du groupe libéral-radical qui l'a adopté.

La loi fédérale sur la réforme de la prévoyance vieillesse 2020 a été rejetée par le peuple le 24 septembre 2017 par 52,7 % des votants.

L'arrêté fédéral sur le financement additionnel de l'AVS par le biais d'un relèvement de la taxe sur la valeur ajoutée a été rejetée par le peuple le 24 septembre 2017 par 11 cantons et 5 demi-cantons.