Zusammenfassung

Messaggio del 21 ottobre 2015 concernente ii disegno di legge sui giochi in denaro

Ausgangslage

Il 21 ottobre 2015 il Consiglio federale ha adottato il messaggio concernente la legge federale sui giochi in denaro in cui propone di sostituire la legge federale del 18 dicembre 1998 sulle case da gioco (LCG) e la legge federale dell'8 giugno 1923 concernente le lotterie e le scommesse professionalmente organizzate (LLS), ormai superate, con la legge sui giochi in denaro. Questa nuova legge attua l'articolo costituzionale sui giochi in denaro, approvato dal Popolo e dai Cantoni l'11 marzo 2012 (controprogetto diretto all'iniziativa popolare "Per giochi in denaro al servizio del bene comune").

Il progetto presenta un carattere innovativo tenendo conto in particolare dell'evoluzione tecnologica e dei mutamenti della società. Consentirà ad esempio alle case da gioco di proporre giochi da casinò online. Sarà inoltre possibile organizzare tornei di poker con poste e vincite esigue anche al di fuori dai casinò.

Un altro elemento importante del progetto riguarda la prevenzione della dipendenza dal gioco: gli organizzatori di giochi in denaro dovranno elaborare un piano che preveda misure differenziate a seconda del rischio potenziale, che potranno andare fino all'esclusione dal gioco. Anche i Cantoni saranno chiamati ad adottare misure volte a prevenire il gioco eccessivo e a offrire possibilità di consulenza e di terapia per i diretti interessati e per le persone loro vicine.

Il progetto tiene conto anche di altri pericoli connessi ai giochi in denaro. Contiene infatti numerose disposizioni per una gestione sicura e trasparente dei giochi nonché contro la manipolazione di competizioni sportive. Sottopone inoltre alla legge sul riciclaggio di denaro le case da gioco nonché gli organizzatori delle lotterie, delle scommesse sportive e dei giochi di destrezza potenzialmente più pericolosi. Infine, per contrastare efficacemente i giochi non autorizzati, le disposizioni penali sono modernizzate e l'accesso alle offerte straniere di giochi online in denaro bloccato.

Anche l'esenzione fiscale di tutte le vincite realizzate ai giochi costituisce una componente imprescindibile del disegno di legge del Consiglio federale. Attualmente il diritto vigente presenta una dicotomia: le vincite risultanti dalle lotterie e dalle scommesse sportive sono imponibili, mentre quelle realizzate nelle case da gioco non lo sono. Il nuovo disciplinamento metterà fine a questa disparità di trattamento e consentirà di migliorare la competitività del mercato svizzero dei giochi in denaro e di assicurare introiti da destinare a scopi d'utilità pubblica.

Il disegno di legge riprende naturalmente anche le disposizioni vigenti comprovate. I casinò continueranno quindi a necessitare di una concessione e a essere sottoposti alla vigilanza della Confederazione. La Confederazione riscuoterà sempre una tassa sul prodotto lordo dei giochi, riversata in gran parte nel fondo AVS (2014: 336 milioni di franchi). Le lotterie, le scommesse sportive e i giochi di destrezza continueranno ad essere soggetti all'autorizzazione e alla vigilanza dei Cantoni. Gli utili netti delle lotterie e delle scommesse sportive verranno sempre utilizzati integralmente per scopi d'utilità pubblica, principalmente in ambito culturale, sociale e sportivo (2014: 599 milioni di franchi). Sarà ancora possibile giocare per soldi in ambito privato senza dover chiedere un'autorizzazione. Infine, le lotterie e i giochi di destrezza destinati a promuovere le vendite continueranno a essere leciti a condizione che vi si possa partecipare anche gratuitamente.

(Fonte: comunicato stampa del Consiglio federale del 21.10.2015)

Verhandlungen

Il Consiglio degli Stati, quale Camera prioritaria, si occupa per primo del dossier durante la sessione estiva 2016. Sin da subito i senatori si discostano leggermente dal disegno del Consiglio federale che propone un'esenzione fiscale di tutte le vincite risultanti dalle lotterie e dalle scommesse sportive alla stregua di quanto avviene per quelle realizzate nei casinò. Poiché questa soluzione potrebbe ridurre di 120 milioni le entrate annuali, il Consiglio degli Stati propone di tassare le vincite di lotterie e scommesse sportive solo se superano il milione. La Camera alta si discosta inoltre dall'Esecutivo per quanto concerne i giochi a premi: se quest'ultimo proponeva di escluderli dal campo d'applicazione della legge quando è possibile parteciparvi gratuitamente alle stesse buone condizioni previste per chi punta una posta pecuniaria, i senatori, con 30 voti contro 14, decidono invece di includerli allorquando portano a una vincita. Secondo Jean-René Fournier (PPD/VS) alla base di questa decisione vi è l'opacità del sistema: "questi giochi generano diversi milioni di franchi all'anno e non siamo stati in grado di risalire ai beneficiari". Le divergenze tra la Camera alta e il Consiglio federale concernono anche un altro aspetto: in effetti, secondo il disegno di legge le case da gioco titolari di una concessione B (casinò dipendenti da un turismo marcatamente stagionale) con un incasso annuo inferiore a 5 milioni di franchi dovrebbero beneficiare di un'aliquota della tassa ridotta al massimo di un terzo. I senatori hanno invece deciso di favorire questa categoria di casinò proponendo, con 28 voti contro 11, un'aliquota della tassa ridotta di tre quarti. Sugli altri principali aspetti del progetto, come l'autorizzazione per le case da gioco di proporre ai loro clienti giochi online, il blocco dei siti di giochi online esteri non autorizzati o la lotta contro la dipendenza il Consiglio degli Stati si è allineato alle posizioni del Governo.

Il Consiglio nazionale si occupa del progetto durante la sessione primaverile 2017. Il primo ostacolo riguarda il blocco dei siti di giochi online all'estero non autorizzati previsto nel disegno del Consiglio federale. Dopo sette ore di dibattiti la Camera bassa si allinea a questa soluzione. Secondo la maggioranza dei deputati, provenienti da tutte le aree politiche, questa opzione permetterebbe di proteggere meglio i giocatori e di favorire gli organizzatori di giochi legali basati in Svizzera che riversano i loro utili all'AVS e ai Cantoni per scopi di pubblica utilità. I contrari, composti da un'alleanza trasversale con parlamentari dei Verdi, dell'UDC, dei Verdi liberali e in parte del PLR, hanno tentano invano di temporeggiare proponendo un periodo di osservazione di cinque anni prima di vietare tali siti stranieri. La Camera bassa si è inoltre opposta all'introduzione di qualsiasi nuovo tipo di concessione per i casinò, come avrebbe invece auspicato una minoranza composta dalla destra e dai Verdi. Secondo la maggioranza questa proposta, che avrebbe permesso ai detentori di queste nuove concessioni di proporre giochi online, avrebbe vanificato gli sforzi fatti per lottare contro il riciclaggio di denaro e le truffe dato che non sarebbe possibile controllare gli organizzatori all'estero che beneficiano di tali concessioni. Anche la lotta contro la dipendenza è stata oggetto di discussioni: da un lato il disegno di legge obbliga i Cantoni ad adottare misure supplementari ma dall'altro non ne garantisce il finanziamento. Tutti sono stati unanimi nel ritenere necessaria l'introduzione di misure in tal senso; il Consiglio nazionale ha tuttavia respinto le proposte della sinistra volte a potenziarle ritenendo sufficiente quanto proposto del Consiglio federale. Ha anche bocciato l'idea di introdurre un sistema che limiti l'accesso ai minori ai giochi su dispositivi automatici o elettronici e la proposta di creare una commissione federale per le questioni legate al gioco eccessivo.

Nel seguito delle deliberazioni è emersa una prima divergenza tra le Camere: i senatori, distanziandosi dalla proposta del Consiglio federale secondo il quale le vincite risultanti dalle lotterie e dalle scommesse sportive dovrebbero beneficiare della stessa esenzione fiscale di quelle realizzate nei casinò, vorrebbero limitare questa esenzione alle vincite inferiori a un milione di franchi. In Consiglio nazionale questa proposta è stata sostenuta solo da una minoranza; la sinistra avrebbe addirittura voluto rendere imponibili tutte le vincite a partire da 10 000 franchi. Nessuna di queste proposte ha raccolto i favori della maggioranza del Consiglio nazionale che per finire si è allineato a quanto proposto dal Consiglio federale. Un altro aspetto oggetto di divergenze tra le Camere riguarda l'aliquota della tassa delle case da gioco. Il Consiglio nazionale si è infatti rifiutato a larga maggioranza di riservare un trattamento preferenziale alle case da gioco titolari di una concessione B (dipendenti da un turismo marcatamente stagionale) con un incasso annuo inferiore a 5 milioni di franchi. A suo avviso l'aliquota della tassa dovrebbe essere ridotta al massimo di un terzo e non di tre quarti come vorrebbe il Consiglio degli Stati.

I dibattiti hanno in seguito dato luogo a intense discussioni durante il "va e vieni" tra le due Camere con posizioni divergenti su diversi punti. Qui di seguito sono presentati i principali elementi controversi:

- Esenzione fiscale di tutte le vincite provenienti dai giochi in denaro: in occasione della sua seduta del 29 maggio 2017 il Consiglio degli Stati ha deciso di mantenere la sua proposta iniziale, ovvero di limitare l'esenzione alle vincite inferiori a un milione di franchi. Per voce di Beat Rieder (PPD/VS), i sostenitori di questa misura ritengono che "la popolazione non comprenderebbe perché chi vince milioni al gioco non deve pagare le imposte mentre il "normale" lavoratore sì". Durante la sessione autunnale 2017 il Consiglio nazionale si mantiene saldo sulle sue posizioni: le vincite alle lotterie e alle scommesse sportive devono essere integralmente esenti da imposte alla stregua delle vincite ottenute nei casinò. La sinistra, il PPD, il PBD e il PVL hanno proposto senza successo un compromesso secondo cui sarebbero state tassate solo le vincite risultanti da giochi online. Il dossier è quindi stato ritrasmesso in Consiglio degli Stati il quale però è rimasto sulle sue posizioni. Per finire il Consiglio nazionale accetta, con 108 voti contro 78, di allinearsi alla proposta dei senatori: saranno esentasse solo le vincite inferiori a un milione di franchi.

- Concessioni B (casinò dipendenti da un turismo marcatamente stagionale): in un primo momento contrario a quanto proposto dal Consiglio federale e alla decisione del Consiglio nazionale, il Consiglio degli Stati accetta per finire di limitare il sostegno ai casinò titolari di una concessione B riducendo il tasso di imposizione di questi stabilimenti di un terzo al massimo, invece che di tre quarti. Il Consiglio nazionale segue questa linea accettando inoltre che questi casinò di montagna possano chiudere il settore dei giochi da tavolo per 270 giorni, anziché 60 come avviene attualmente.

- Limitare lo stipendio dei membri della direzione delle società di lotteria: durante i primi dibattiti il Consiglio nazionale ha proposto di limitare lo stipendio delle persone impiegate da un organizzatore di giochi di grande estensione all'importo corrispondente alla remunerazione di un consigliere federale, nonostante le critiche di una minoranza liberale radicale che denunciava la forte ingerenza dello Stato nell'economia privata. Il Consiglio degli Stati si è opposto sin da subito a questa misura. Alla fine il Consiglio nazionale accetta di non porre un limite agli stipendi dei membri della direzione delle lotterie. Nonostante questo sostiene comunque una proposta dell'ultimo minuto di Primin Schwander (UDC/SZ) volta a limitare gli stipendi degli organizzatori di giochi in modo che siano in linea con gli obiettivi di pubblica utilità.

- Giochi a premi proposti da imprese mediatiche: in un primo tempo il Consiglio degli Stati voleva far rientrare nel campo d'applicazione della legge questi giochi quando gli organizzatori ne traevano profitto, discostandosi quindi dal disegno del Consiglio federale. Da parte sua il Consiglio nazionale ha proposto di non assoggettarli nei casi in cui è possibile parteciparvi anche gratuitamente. I senatori hanno infine deciso di allinearsi alla decisione del Consiglio nazionale.

- Blocco dei siti di giochi online all'estero non autorizzati e misure di prevenzione: mentre il blocco dei siti di gioco stranieri non ha sollevato alcuna opposizione formale tra le Camere e non è quindi stato messo in discussione, le misure di prevenzione proposte hanno incontrato qualche resistenza: sebbene la proposta del Consiglio federale imponga ai Cantoni l'introduzione di misure preventive supplementari, le due Camere non hanno voluto concedere finanziamenti supplementari e hanno quindi di fatto soppresso tutte le misure preventive previste nella legge, con grande dispiacere della sinistra. Tuttavia, hanno deciso che l'accesso alle lotterie automatizzate deve essere controllato per impedire ai minori di giocare.

Nonostante la ricerca di un compromesso, esiste ancora una divergenza che la conferenza di conciliazione dovrà tentare di appianare. Senza un'intesa l'intero progetto rischia di essere affossato:

- Stipendi dei dirigenti: a seguito della proposta di Schwander, le due Camere accettano di precisare nella legge che gli stipendi dei membri della direzione delle lotterie dovranno restare proporzionati ai mezzi destinati a scopi d'utilità pubblica. Il passaggio che prevedeva che il loro stipendio non dovesse superare quello di un consigliere federale è stato invece stralciato.

Nella votazione finale, la nuova legge sui giochi in denaro è stata adottata con 124 voti contro 61 e 9 astensioni in Consiglio nazionale e con 43 voti contro 1 in Consiglio degli Stati.

In seguito a questa decisione un comitato composto dalle sezioni giovanili dei partiti PLR, Verdi liberali, UDC e Verdi ha deciso di lanciare il referendum contro la riforma ritenendo che in particolare il blocco dei siti Internet stranieri che propongono il poker o la roulette costituisce una censura inquietante. Il comitato referendario denuncia in effetti il carattere paternalistico della legge, pericoloso per il Paese.