Clé de répartition permanente des réfugiés prévue par l'UE. Réaction de la Suisse et compatibilité avec l'initiative "contre l'immigration de masse"

Wortlaut

Il y a quelques jours, la Commission de l'UE a fait savoir que les États associés aux accords de Dublin - la Suisse, l'Islande, la Norvège et le Liechtenstein - devraient accepter sans exception le droit de Dublin, évolution comprise. Il s'agit en l'occurrence de la clé de répartition permanente des requérants d'asile dans l'UE qui vient d'être proposée. Si un pays associé devait refuser les nouvelles dispositions, la convention elle-même serait dénoncée.

1. Depuis le 9 février 2014, la Suisse a dû avaler plusieurs couleuvres de la part de Bruxelles, soit notamment :

- la suspension de la participation suisse aux programmes de recherche Horizon 2020 et d'échange Erasmus plus ;

- le refus de négocier pour adapter les règles de la libre circulation des personnes ;

- l'exigence d'un accord-cadre institutionnel incluant la juridiction de la Cour de justice de l'UE ;

- la demande de versements supplémentaires bénéficiant à l'effort de cohésion, à l'intention de la Croatie par exemple ;

- la rupture de l'accord provisoire sur l'électricité communiquée par un coup de fil ;

- l'interruption des négociations concernant la sécurité dans le domaine des substances chimiques (REACH).

Comment le Conseil fédéral entend-il réagir face au dernier diktat de Bruxelles ?

2. L'accord de Dublin prévoit-il un dispositif d'amendement ou d'évolution de ce document ? L'accord est-il lié à d'autres conventions qui devraient être dénoncées en cas de résiliation ?

3. Comment le Conseil fédéral envisagerait-il une éventuelle participation de la Suisse à la clé de répartition permanente telle qu'elle est prévue par l'UE ? La Suisse pose-t-elle certaines conditions, portant sur la formule de calcul, par exemple ?

4. Quelle proportion de l'ensemble des requérants d'asile résidant en Suisse représenterait-elle approximativement les réfugiés attribués à notre pays au moyen de la clé de répartition proposée par l'UE ? Le nouveau système n'aura-il finalement pas pour conséquence que tous les réfugiés arrivés en Europe se trouveront répartis dans les différents pays participants et donc aussi en Suisse ?

5. Faut-il s'attendre à ce qu'en raison du manque de temps, ce soit par voie d'ordonnance du Conseil fédéral que l'évolution de l'accord de Dublin s'effectuera - comme cela avait été le cas pour le Règlement Dublin III - et que la répartition des réfugiés admis sera réalisée via l'UE, par une sorte de Règlement Dublin IV ? Par quel moyen assurera-t-on que le Parlement, le peuple et les cantons pourront s'exprimer ? Un tel changement de paradigme ne serait-il pas d'ordre constitutionnel ? Si tel devait être le cas, ne devrait-il pas être soumis au référendum obligatoire, comme un traité international ?

6. En vertu de l'art. 121a, al. 1, de la Constitution, "la Suisse gère de manière autonome l'immigration des étrangers", tandis que l'alinéa 2 dispose que "le nombre des autorisations délivrées pour le séjour des étrangers en Suisse est limité par des plafonds et des contingents annuels". Il est précisé que "les plafonds valent pour toutes les autorisations délivrées en vertu du droit des étrangers, domaine de l'asile inclus". L'alinéa 4, enfin, indique qu'"aucun traité international contraire au présent article ne sera conclu". Ne peut-on en déduire qu'un contingent de réfugiés attribué par l'UE à notre pays ou encore une évolution de l'accord de Dublin seraient en contradiction avec l'article 121a de la Constitution ?

7. Au cas où le Conseil fédéral ne verrait pas de contradiction de ces mesures avec l'article constitutionnel précité, comment compte-t-il garantir une adéquation entre les contingents de réfugiés définis par l'UE et les "plafonds" requis, "domaine de l'asile inclus."

8. Les quatre États associés à l'accord de Dublin que sont la Suisse, l'Islande, la Norvège et le Liechtenstein constituent l'AELE. Le Conseil fédéral entend-il prendre langue avec cette organisation ou les États eux-mêmes vu leurs intérêts communs ?

Stellungnahme des Bundesrates

Au mois de septembre, les ministres de la justice et de l'intérieur de l'Union européenne (UE) ont décidé la mise en oeuvre de deux programmes visant à relocaliser au sein de l'Europe 160 000 personnes à protéger. Le but de leur démarche est de décharger les États les plus débordés par les procédures d'asile et de répartir les intéressés dans un esprit de solidarité. La Commission européenne a certes adopté un projet de législation en vue d'instaurer une clé de répartition permanente des requérants d'asile en situation de crise. Cependant, les organes de l'UE compétents n'ont, à ce jour, ni fixé de chiffres ni même discuté la question. C'est la raison pour laquelle le Conseil fédéral ne peut davantage s'exprimer à ce sujet.

1./3. Le Conseil fédéral ne voit dans les décisions européennes relatives à la relocalisation de personnes à protéger aucun diktat. La Suisse plaide depuis longtemps pour une répartition plus solidaire sur le territoire de l'Europe des personnes à protéger. Le Conseil fédéral estime que les deux programmes fraîchement élaborés vont permettre de franchir un pas important dans cette direction. Aussi considère-t-il indispensable que la Suisse y participe de son plein gré, à condition toutefois que les requérants d'asile soient correctement enregistrés en Italie et en Grèce. En déchargeant l'Italie et la Grèce, particulièrement touchées par la pression migratoire actuelle, et en répartissant de manière plus équitable les personnes en quête de protection, ces programmes contribuent au renforcement du système Dublin. Par ailleurs, les deux pays susmentionnés bénéficient de l'aide d'agences européennes (comme l'Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des États membres de l'UE et le Bureau européen d'appui en matière d'asile) lors de l'enregistrement des migrants à la frontière extérieure de Schengen ; cette aide est également dans l'intérêt de la Suisse.

2. En tant qu'État associé aux accords de Dublin, la Suisse s'est engagée à reprendre, en principe, les futurs développements qui tombent dans le champ d'application de cette coopération (art. 1 al. 3 et 4 de l'Accord entre la Confédération suisse et la Communauté européenne relatif aux critères et aux mécanismes permettant de déterminer l'État responsable de l'examen d'une demande d'asile introduite dans un État membre ou en Suisse ; AAD). Au cas où elle s'y refuserait, elle devrait être prête à accepter la fin de l'accord d'association à Dublin et de celui à Schengen.

4. Dans le cadre de ces deux programmes, la Commission a proposé une clé de répartition, qui n'a finalement pas été acceptée par le Conseil. La nouvelle proposition concernant l'introduction d'un mécanisme de répartition permanent en situation de crise repose également sur cette clé, qui prend en considération différents facteurs, tels que l'effectif de la population (40 %), le produit intérieur brut (40 %), le nombre moyen de demandes d'asile reçues (10 %) et le taux de chômage (10 %). La Suisse estime qu'en tenant compte de ces éléments essentiels, la clé assure une répartition équitable des requérants d'asile.

5. Contrairement à ce que déclare l'auteur de l'interpellation, l'échange de notes concernant la reprise du Règlement (UE) no 604/2013 (Règlement Dublin III) a été approuvé par le Parlement. L'arrêt fédéral y afférent a été soumis au référendum facultatif prévu pour les traités internationaux (art. 141 al. 1 let. d ch. 3 de la Constitution fédérale). S'agissant des modifications de lois et d'ordonnances, une procédure de consultation et une audition ont été menées. De plus, la commission parlementaire compétente a approuvé l'application en partie provisoire du Règlement Dublin III afin de garantir une collaboration sans faille avec les autres États Dublin.

Le Conseil fédéral et le Parlement se sont notamment penchés, dans le cadre des accords bilatéraux II, sur la question de savoir si l'Accord entre la Confédération suisse, l'Union européenne et la Communauté européenne sur l'association de la Confédération suisse à la mise en oeuvre, à l'application et au développement de l'acquis de Schengen et l'AAD devaient éventuellement être considérés comme étant de rang constitutionnel. La réponse a cependant été négative, aucune modification fondamentale d'ordre politique n'ayant été effectuée (FF 2004 5911). Aussi les accords d'association n'ont-ils pas été soumis au référendum obligatoire.

Si ce mécanisme de répartition permanent devait être accepté par l'UE, sa reprise exigerait également, en vertu de l'accord d'association à Dublin, la conclusion d'un échange de notes et sa mise en oeuvre dans la législation suisse dans le cadre de la procédure normale suivie lors de la conclusion d'un traité international ou de l'élaboration d'une loi.

6./7. Selon le projet du Conseil fédéral concernant la mise en oeuvre de l'article 121a de la Constitution fédérale, qui a été mis en consultation, les requérants d'asile ne sont, durant la procédure, pas régis par la disposition précitée et, partant, ne sont donc pas soumis aux nombres maximums et contingents. Ils ne sont comptabilisés dans les nombres maximums et les contingents que lorsqu'ils sont reconnus comme réfugiés ou admis à titre provisoire. La reprise des requérants d'asile en provenance d'autres États Dublin selon la clé de répartition proposée ne serait ainsi pas en contradiction avec l'article 121a de la Constitution fédérale.

8. La Suisse entretient des contacts réguliers avec les autres États associés que sont l'Islande, la Norvège et le Liechtenstein. Si des problèmes nécessitant une coordination avec ces États devaient survenir, elle ne manquerait pas de les consulter.

Réponse du Conseil fédéral.