Zusammenfassung

Message du 4 mars 2016 concernant l'extension de I‘accord sur la libre circulation des personnes à la Croatie

Ausgangslage

Communiqué de presse du Conseil fédéral du 04.03.2016

Le Conseil fédéral présente son projet de loi sur la gestion de l'immigration

Ce vendredi, le Conseil fédéral a adopté, à l'intention du Parlement, plusieurs projets de loi visant à mettre en oeuvre les dispositions constitutionnelles relatives à l'immigration. Il s'efforce par ailleurs de parvenir à une solution consensuelle avec l'Union européenne (UE). Toutefois, étant donné qu'aucun accord n'a encore pu être trouvé avec l'UE, il propose, comme il l'avait annoncé, de gérer l'immigration au moyen d'une clause de sauvegarde unilatérale : lorsqu'un certain seuil sera dépassé, le Conseil fédéral devra fixer des nombres maximaux annuels. Afin de mieux exploiter le potentiel des travailleurs en Suisse, le Conseil fédéral souhaite que les personnes qui relèvent de la législation sur l'asile et qui peuvent demeurer dans notre pays puissent trouver du travail plus facilement. En outre, il a arrêté une modification de la loi fédérale sur les étrangers (LEtr) en vue d'empêcher que les étrangers en quête d'un emploi en Suisse aient accès à l'aide sociale. Enfin, le Conseil fédéral a adopté le message concernant l'extension de l'accord sur la libre circulation des personnes (ALCP) à la Croatie. La ratification du protocole sur la Croatie est une condition de la poursuite de la participation de la Suisse au programme-cadre de recherche Horizon 2020.

Aujourd'hui, le Conseil fédéral a confirmé ses décisions du 4 décembre 2015. Il entend donc poursuivre les pourparlers avec l'UE en vue de parvenir à une solution consensuelle et de consolider ainsi la voie bilatérale. Toutefois, aucun accord n'a pu être trouvé à ce jour. Les consultations avec l'UE se poursuivront rapidement au plus tard après le référendum sur le maintien de la Grande-Bretagne dans l'UE. Si les pourparlers se concluent par un accord, le Conseil fédéral veillera à ce que les résultats des négociations soient pris en compte dans les délibérations parlementaires. Afin que le délai constitutionnel en matière de gestion de l'immigration puisse être respecté, le projet de loi du Conseil fédéral prévoit une clause de sauvegarde unilatérale.

Clause de sauvegarde unilatérale envers les ressortissants des États membres de l'UE ou de l'AELE

La clause de sauvegarde unilatérale proposée prévoit que le Conseil fédéral détermine des nombres maximaux annuels pour les autorisations octroyées aux ressortissants des États membres de l'UE ou de l'AELE, lorsqu'un certain seuil d'immigration est dépassé. À cet égard, le Conseil fédéral tiendra compte des intérêts économiques globaux de la Suisse, comme le prévoit la Constitution, et des recommandations d'une commission de l'immigration qui doit encore être créée. En parallèle, il prendra des mesures en vue d'encourager le potentiel des travailleurs en Suisse et d'adapter, si nécessaire, l'exécution de la législation sur les étrangers. Il entend ainsi réduire la demande de main-d'oeuvre étrangère supplémentaire.

Mesures contre les abus en matière d'aide sociale

La modification de la LEtr comprend des mesures destinées à améliorer l'application de l'ALCP. Concrètement, il s'agit d'éviter que des étrangers qui sont à la recherche d'un emploi en Suisse puissent y toucher des prestations d'aide sociale. Le projet de loi définit aussi les critères selon lesquels un ressortissant d'un État membre de l'UE ou de l'AELE perd son droit de séjour en cas de cessation des rapports de travail. Désormais, la loi contiendra également une disposition prévoyant un échange de données entre les autorités en cas de versement de prestations complémentaires.

En outre, le Conseil fédéral a adopté un message additionnel sur les dispositions de la LEtr qui portent sur l'intégration. Pour renforcer les effets de l'initiative visant à combattre la pénurie de main-d'oeuvre qualifiée en exploitant mieux le potentiel indigène, le Conseil fédéral propose une série de mesures dans le domaine de l'asile. Afin que les personnes autorisées à demeurer en Suisse puissent accéder plus facilement à une activité lucrative, il propose de simplifier les procédures d'autorisation et de supprimer l'obligation de verser la taxe spéciale.

Extension de l'ALCP à la Croatie

Aujourd'hui, le Conseil fédéral a également adopté, à l'intention du Parlement, le message concernant l'extension de l'ALCP à la Croatie, membre de l'UE depuis le 1er juillet 2013. Désormais, la libre circulation des personnes entre la Suisse et l'UE sera également valable pour les ressortissants croates. Le protocole III, qui en règle les modalités, a été signé aujourd'hui et soumis au Parlement pour approbation. Sa ratification, soit son entrée en vigueur juridiquement contraignante, aura lieu lorsqu'une solution compatible avec l'ALCP aura été trouvée.

La signature du protocole III et l'examen parlementaire sont importants pour deux raisons. D'une part, les conditions seront ainsi créées pour que la Croatie soit un jour traitée de la même manière que les autres États de l'UE. D'autre part, la signature du protocole III constitue une étape importante d'un processus devant permettre la pleine association de la Suisse au programme-cadre de recherche Horizon 2020. Si le protocole III n'était pas ratifié d'ici à février 2017, la Suisse serait considérée, à titre rétroactif à partir du 1er janvier 2017, comme un État tiers dans ce programme qui revêt une importance capitale pour la recherche et l'économie de notre pays. Les chercheurs suisses ne pourraient dès lors participer aux projets qu'en tant que partenaires externes, c'est-à-dire sans bénéficier d'un financement de l'UE. Cette mise à l'écart serait aussi dommageable pour la réputation de la Suisse comme place de recherche.

Effets négligeables de la crise de l'euro sur l'immigration en Suisse

Le Conseil fédéral a pris acte d'une étude consacrée aux répercussions de la crise de l'euro sur l'immigration en Suisse. Il ressort de cette analyse que la crise a surtout renforcé l'immigration en provenance de pays durement touchés par cette crise et qui étaient déjà des pays d'émigration traditionnels (Portugal, Espagne et Italie). Sont concernées en premier lieu des branches saisonnières comme le bâtiment ou l'hôtellerie et restauration, qui emploient avant tout des travailleurs peu qualifiés. Au vu de ces constatations, la promotion du potentiel indigène dans ces branches revêt une importance particulière.

Par ailleurs, le Conseil fédéral a arrêté diverses mesures supplémentaires en vue de lutter contre les abus sur le marché du travail. En particulier, un plan d'action doit permettre d'améliorer la mise en oeuvre des mesures d'accompagnement à la libre circulation des personnes. Enfin, le Conseil fédéral a adopté le message relatif à la modification du code des obligations (prolongation des contrats-types de travail imposant des salaires minimaux).

Verhandlungen

Délibérations au Conseil national, 26.04.2016

Le National prêt à étendre la libre circulation à la Croatie

(ats) La Suisse doit étendre l'accord sur la libre circulation des personnes à la Croatie. Faisant fi de l'opposition de l'UDC, le National a donné mardi par 122 voix contre 64 son feu vert à un protocole qui doit servir la cause helvétique auprès de l'UE.

Le Conseil fédéral cherche encore une solution pour appliquer l'initiative contre l'immigration de masse sans enfreindre l'accord sur la libre circulation des personnes. Les discussions avec Bruxelles étant bloquées jusqu'au référendum de la Grande-Bretagne sur sa sortie éventuelle de l'UE le 23 juin, il veut avancer sur le volet croate et montrer sa bonne volonté.

Éclat à la tribune

Seule l'UDC a mis les pieds au mur, jugeant que la ratification du protocole serait incompatible avec l'article constitutionnel accepté par le peuple le 9 février 2014. Le Conseil fédéral était du même avis après la votation, il en a changé sous la pression de Bruxelles, a fustigé le Zurichois Roger Köppel en accusant Simonetta Sommaruga de s'asseoir avec frivolité sur la constitution.

La conseillère fédérale est sortie de la salle. Le groupe socialiste outré lui a emboîté le pas pour marquer haut et fort sa désapprobation avec l'UDC zurichois.

La voie bilatérale est un paquet global, ont soutenu ensuite tous les partis à l'exception de l'UDC. Il n'y a pas de raison de discriminer les Croates et de leur refuser la libre circulation au risque de devoir faire une croix sur les accords bilatéraux et de priver les Suisses du programme européen de recherche Horizon 2020 notamment.

Succès pour la Suisse

Il en va de l'avenir de la place scientifique et économique. L'accord sur la libre circulation a largement contribué à la croissance et au faible taux de chômage, on ne peut parler d'éviction des travailleurs indigènes même s'il y a des problèmes dans certains cantons frontaliers, a soutenu Manuel Tornare (PS/GE).

Il y a un dilemme juridique et politique, a estimé Claude Béglé (PDC/VD), mais il est essentiel de consolider la voie bilatérale. Si la Commission européenne a toujours dit que la libre circulation n'était pas négociable, un compromis semble néanmoins pouvoir être trouvé pour appliquer l'initiative contre l'immigration de masse. Le volet croate est un préalable indispensable à la reprise des discussions avec Bruxelles.

Du même avis, le PLR a insisté toutefois pour que le Conseil fédéral ne ratifie le protocole que lorsqu'il aura trouvé avec l'UE une solution consensuelle pour mettre en oeuvre le nouvel article constitutionnel. C'est bien ce que le gouvernement compte faire, a assuré la ministre de justice et police Simonetta Sommaruga.

Le feu vert du Parlement ne contrevient pas encore à la constitution, le gouvernement décidera du moment adéquat pour la ratification. Il espère s'entendre avec Bruxelles cet été. "Impossible de prédire si la solution satisfera aux exigences de la constitution ou si cette dernière devra éventuellement être modifiée", a ajouté la conseillère fédérale.

Rétorsion douloureuse

L'UE n'avait pas apprécié que le Conseil fédéral bloque l'extension de la libre circulation à la Croatie après la votation de 2014. Elle avait suspendu la participation suisse à Horizon 2020, au programme d'échange d'étudiants Erasmus+ et au programme MEDIA. Le Conseil fédéral a pu limiter les dégâts en annonçant qu'il respecterait la libre circulation même sans accord et verserait les 45 millions de francs d'aide prévus à la Croatie.

La Suisse a été partiellement réassociée à Horizon 2020 jusqu'à fin 2016. Mais sa participation aux projets a reculé de presque moitié et faute de solution d'ici la fin de l'année, la Suisse sera rétrogradée au statut d'État tiers. L'enjeu pour la recherche se chiffre en milliards de francs.

Délibérations au Conseil des États, 02.06.2016

Le Conseil des États soutient l'accord sur la Croatie

(ats) L'accord sur la libre circulation doit être étendu à la Croatie. Après le National, le Conseil des États a soutenu jeudi par 40 voix contre 3 le protocole crucial pour les chercheurs. Il y a toutefois ajouté une condition, renvoyant la balle à la Chambre du peuple.

Le Conseil fédéral est autorisé à ratifier le texte si une réglementation sur la gestion de l'immigration compatible avec la Constitution fédérale est établie avec l'Union européenne, ont tenu à préciser les sénateurs par 33 voix contre 10. Cela correspond à la volonté affichée par du gouvernement dans le message.

Le Parlement doit veiller à ce que la Charte fondamentale suisse soit respectée, a expliqué le président de la commission de politique extérieure Christian Levrat (PS/FR). Le protocole sur la Croatie doit être considéré comme un nouveau traité international et ne peut donc être ratifié pour l'instant car il contrevient à l'article 121a de la Constitution né de l'initiative contre l'immigration de masse.

Pragmatique

Les conseillers fédéraux sont d'avis très divers sur la possibilité de ratifier le protocole. Pour les uns, il faut le faire le plus rapidement possible pour sauver l'association suisse à l'accord européen sur la recherche Horizon 2020, les autres se soucient d'abord de respecter la constitution, a relevé le socialiste.

La condition posée est une solution pragmatique et réaliste. Elle est souple car il y a énormément de scénarios possibles qui vont d'une solution avec l'UE respectant la Constitution à pas d'accord du tout. L'ajout renforcera donc la position du gouvernement dans les négociations avec Bruxelles.

Il en va de la crédibilité du Parlement, a justifié Karin Keller-Sutter (PLR/SG). Le respect de la Constitution ne peut être obtenu devant les tribunaux, c'est aux Chambres d'y veiller. Sinon comment expliquer au peuple, en cas de référendum, que les conditions de la ratification ne sont pas données, mais qu'il faut le faire pour le bien des chercheurs ?

Pression inutile

Pour Daniel Jositsch (PS/ZH) au contraire, exiger une solution avec l'UE pratiquement impossible à trouver accroîtra la pression côté suisse et empêchera de signer le protocole à temps. C'est superflu, même si le gouvernement ratifiait le texte sans solution avec l'UE, l'accord de libre circulation et donc le protocole croate tomberaient de toute façon.

Le Conseil fédéral veillera bien à résoudre le conflit de normes, a aussi estimé Anne Seydoux (PDC/JU). Il n'y a pas besoin de limiter son champ d'action. "Evitons de donner un signal négatif à l'égard de la recherche", d'autant que l'accord sur la Croatie contient des délais transitoires limitant la libre circulation pendant dix ans.

"Vaut-il la peine de remettre l'avenir des chercheurs en question pour des contingents de 100 Croates par an durant dix ans ?", a renchéri Ruedi Noser (PLR/ZH). Dans une situation délicate, il faut aider le gouvernement, pas lui mettre de bâton dans les roues. Les majorités du PLR et du PDC ont toutefois soutenu la condition.

Au moins huit options

"La formulation n'est ni un corset ni un blanc-seing", a constaté la ministre de justice et police Simonetta Sommaruga. La condition est inhabituelle, mais elle correspond sur le fond aux intentions du Conseil fédéral. Impossible de dire quand le conflit de normes sera résolu, il y a "au moins huit options sur la table".

Délibérations au Conseil national, 08.06.2016

Le National fait durer le suspense sur la Croatie

(ats) Le National fait durer le suspense concernant l'extension de la libre circulation à la Croatie. Par 116 voix contre 68, il a biffé mercredi la condition que le Conseil des États souhaite poser à la ratification du protocole crucial pour les chercheurs suisses.

La balle retourne dans le camp des sénateurs. Ils devront dire s'ils tiennent à la précision ajoutée à une large majorité la semaine dernière, soit "le Conseil fédéral est autorisé à ratifier le texte si une réglementation sur la gestion de l'immigration compatible avec la Constitution fédérale est établie avec l'Union européenne".

Seule l'UDC a défendu le point de vue de la Chambre des cantons à la Chambre du peuple. Le respect de la constitution est et doit rester la priorité numéro un, a justifié Maximilian Reimann (UDC/AG). Se rallier à la décision du Conseil des États permettra d'éliminer une divergence de taille et ainsi d'éviter des prolongations inutiles des débats au Parlement.

Les autres partis ne se sont pas laissé convaincre. Si la Suisse ne ratifie pas le protocole étendant l'accord de libre circulation à la Croatie d'ici au 9 février 2017, elle redeviendra dès l'an prochain un pays tiers pour le programme de recherche Horizon 2020. L'avenir des chercheurs suisses est en jeu, ont plaidé plusieurs orateurs.

Bilatérales en jeu

La Croatie est le verrou d'une bataille obligée qui s'étend sur un champ beaucoup plus large. Le pays ne représente pas un risque d'immigration de masse, il y va de toutes les relations bilatérales avec l'UE, a soutenu Claude Béglé (PDC/VD). Poser une condition au gouvernement est superflu et dangereux.

Le Conseil des États a inscrit un obstacle inutile à la ratification du protocole sur la Croatie, a renchéri Manuel Tornare (PS/GE). Le Conseil fédéral a déjà indiqué qu'il ne voulait le faire que lorsqu'il aurait une solution avec l'UE pour gérer l'immigration compatible avec la Constitution.

"C'est le vote le plus important de la session." Il faut faire confiance au Conseil fédéral, a estimé Walter Müller (PLR/SG). Les Vert'libéraux et les Verts ont aussi plaidé contre une condition.

Autre formulation

La commission de politique extérieure du National avait proposé une autre formulation. Elle voulait autoriser le Conseil fédéral à ratifier le protocole "s'il existe une réglementation qui concilie les contraintes découlant de l'ordre juridique suisse avec celles découlant de l'accord sur la libre circulation des personnes".

Un "moindre mal" selon le Vert Balthasar Glättli (ZH), mais une formulation "floue" aux yeux de l'UDC. Le préalable d'une "réglementation établie avec l'UE", voulu par les sénateurs, n'aurait plus figuré explicitement dans le texte.

Parlement souverain

Pour la ministre de justice et police Simonetta Sommaruga, le texte de la commission constituerait une précision. Mais il n'y a pas non plus de différence de fond entre ce que veut le Conseil fédéral et ce que veut le Conseil des États. Ces formulations ne constituent ni un corset, ni un blanc-seing, "la nécessité ou non d'ajouter une condition relève du Parlement".

Le gouvernement veut résoudre le conflit de norme même s'il ne peut pas encore dire quand il y parviendra car il y a plusieurs possibilités sur la table. Il aura toutefois besoin d'une situation juridique stable comme un vote final des Chambres, a ajouté la conseillère fédérale en invitant le Parlement à boucler le dossier durant cette session car "le temps presse".

Aucune garantie sur aucune des formulations n'a pu être donnée en commission, a précisé le rapporteur Laurent Wehrli (PLR/VD). Dans une procédure de vote en cascade, la formulation de la commission a été écartée en premier.

Délibérations au Conseil national et au Conseil des États, 16.06.2016

Le National cède au Conseil des États sur la Croatie

(ats) Le Conseil fédéral n'aura pas les mains libres pour ratifier l'accord sur l'extension de la libre circulation à la Croatie. Le National a cédé jeudi au Conseil des États en acceptant tacitement la condition proposée par la conférence de conciliation.

La Chambre des cantons en a fait de même deux heures plus tard. La conférence de conciliation ayant épousé son point de vue par 16 voix contre 5 et 4 abstentions, cela ne faisait pas de doute et devrait soulager les chercheurs.

Le temps presse. Si la Suisse ne ratifie pas le protocole croate avant le 9 février 2017, elle redeviendra dès l'an prochain un pays tiers pour le programme de recherche européen Horizon 2020, dont l'enjeu se chiffre en milliards de francs pour les chercheurs helvétiques.

Le gouvernement pourrait donc être tenté d'aller trop vite en besogne. Le National avait toujours voulu lui laisser les mains libres alors que le Conseil des États a tenu à lui poser une condition à la ratification car pour l'instant, le texte contrevient à l'article constitutionnel contre l'immigration de masse.

Solution avec l'UE d'abord

Le Conseil fédéral ne sera autorisé à ratifier le texte que si une réglementation sur la gestion de l'immigration compatible avec l'ordre juridique suisse est établie avec l'Union européenne. Les sénateurs avaient d'abord exigé une compatibilité avec la Constitution, mais ils ont retouché leur texte pour faire un pas vers le National. Cela n'avait d'abord pas suffi à convaincre la Chambre du peuple, mais a séduit la conférence de conciliation.

C'est une "solution pragmatique" pour permettre au Conseil fédéral de ratifier le texte quand les conditions seront réunies, a estimé le président de la commission de politique extérieure du Conseil des États Christian Levrat (PS/FR). Selon lui, c'est aussi un mandat et une obligation de diligence à tous les acteurs en matière de résultats pour appliquer l'initiative contre l'immigration de masse.

Nécessité politique

C'est superflu du point de vue juridique, mais cela correspond à une nécessité politique, a expliqué devant le National au nom de la commission de politique extérieure Laurent Wehrli (PLR/VD). La clarté est nécessaire, tant à l'égard de la population s'il devait y avoir un référendum que pour renforcer la position de négociation du gouvernement vis-à-vis de l'UE, a renchéri Walter Müller (PLR/SG).

Avec ou sans condition, le gouvernement ne souhaite ratifier le protocole croate que lorsqu'il aura trouvé avec l'UE une solution pour gérer l'immigration, a toujours dit la conseillère fédérale Simonetta Sommaruga. Le Conseil fédéral fera tout pour résoudre le conflit de normes, a-t-elle assuré.

Les discussions avec Bruxelles concernant la gestion de l'immigration pour appliquer l'initiative contre l'immigration de masse sont bloquées jusqu'au référendum de la Grande-Bretagne sur sa sortie éventuelle de l'UE le 23 juin. Une avancée sur le volet croate doit montrer la bonne volonté helvétique.

L'UE n'avait pas apprécié que le Conseil fédéral bloque l'extension de la libre circulation à la Croatie après la votation du 9 février 2014 sur l'immigration de masse. Elle avait suspendu la participation suisse à Horizon 2020, au programme d'échange d'étudiants Erasmus+ et au programme MEDIA. Le Conseil fédéral a obtenu la réassociation partielle à Horizon 2020.