Wortlaut

Des vents contraires soufflent sur le secteur suisse de l'énergie, et la situation laisse même craindre une faillite d'Alpiq et des Nordostschweizerische Kraftwerke (NOK). Au lieu d'élaborer une planification à long terme en prévision de la transition énergétique, des groupes comme Alpiq ont investi dans des centrales à gaz et à charbon à l'étranger, ce qui a accéléré la chute des prix de l'électricité dont ils subissent aujourd'hui les effets désastreux.

Alpiq veut mettre en vente la moitié de son portefeuille hydroélectrique afin d'augmenter ses liquidités. Cette opération, qui peut lui assurer des profits honorables à moyen et long terme, est également intéressante pour les investisseurs étrangers. Il faut donc se demander si elle ne risque pas, en cas de "morcellement" du portefeuille hydroélectrique, de faire passer en mains étrangères le contrôle de ce qui constitue pratiquement la seule matière première du pays. Un tel scénario nuirait à l'approvisionnement de la Suisse en électricité et à son économie. L'expérience du Haut-Valais, où la vente de EnAlpin en 2001 a fait fondre de plusieurs millions de francs les recettes de l'impôt sur le bénéfice, ne doit pas se répéter. Le Conseil fédéral est prié de répondre aux questions suivantes :

1. Pense-t-il comme moi que nos centrales hydrauliques sont l'épine dorsale de notre approvisionnement en électricité et vont prendre de l'importance avec le développement de l'énergie éolienne et de l'énergie solaire ?

2. Quel risque existe-t-il, selon lui, que la vente de parts importantes du capital de centrales hydroélectriques suisses à des investisseurs étrangers compromette l'approvisionnement du pays ? Si ce risque lui paraît faible, peut-il expliquer précisément dans quelle mesure ces craintes ne sont guère justifiées au vu, par exemple, de l'article 42 de la loi sur les forces hydrauliques ?

3. Comment peut-on empêcher que cette vente ne détruise des emplois et ne prive la Confédération, les cantons et les communes de recettes fiscales ?

4. Quelles mesures politiques faudrait-il prendre pour que les centrales hydroélectriques redeviennent plus rapidement rentables ?

5. Le Conseil fédéral est-il prêt à relancer l'idée d'un renchérissement de l'électricité produite à partir du charbon ou du gaz par la mise en place d'une taxe sur le CO2 qui puisse rallier une majorité politique, afin que les centrales hydroélectriques suisses redeviennent compétitives ?

6. Que pense-t-il de l'idée de créer un fonds de l'hydraulique pour conserver en mains suisses les ressources en eau des Alpes ? Est-il prêt à présenter une proposition allant dans ce sens ?

7. N'y aurait-il pas lieu, selon lui, d'examiner d'un regard critique la stratégie à long terme des groupes précités et de préciser les responsabilités en la matière ?

Stellungnahme des Bundesrates

1. Avec 56 % de l'approvisionnement suisse en électricité d'origine hydraulique, cette source d'énergie renouvelable est un pilier essentiel pour notre pays et joue un rôle important dans le cadre de la Stratégie énergétique 2050. En combinaison avec les énergies éolienne et solaire, nous avons principalement besoin des grandes centrales de pompage-turbinage pour le stockage du courant, afin de corriger les déséquilibres entre production et consommation.

2. Aujourd'hui, la grande hydraulique est majoritairement détenue par les cantons et les communes, une situation qui ne devrait pas beaucoup changer à moyen terme. La question d'une possible diminution de la sécurité de l'approvisionnement en électricité n'est actuellement pas prioritaire, en raison du régime de propriété des centrales hydroélectriques. Qu'elles soient aux mains de collectivités privées, même étrangères, ou publiques n'est pas pertinent pour la sécurité d'approvisionnement. Il faut partir du principe qu'un investisseur achète une centrale pour continuer à produire du courant.

En vertu de l'article 22 alinéas 3 et 4 de la loi du 23 mars 2007 sur l'approvisionnement en électricité (LApEl ; RS 734.7), la Commission fédérale de l'électricité (Elcom) est chargée de la surveillance de la sécurité d'approvisionnement. Pour évaluer le degré de sécurité d'approvisionnement, l'Elcom dispose d'un système de monitorage complet mesurant de nombreuses données d'observation dans différents domaines. Dans son dernier rapport datant de juin 2014, la commission parvient à la conclusion, sur la base de l'évaluation des données d'observation pertinentes, que la sécurité d'approvisionnement en électricité est bonne et garantie à moyen terme. Le prochain rapport sur la sécurité de l'approvisionnement électrique de la Suisse paraîtra en été 2016. Si la sécurité de l'approvisionnement du pays en électricité est sérieusement compromise à moyen ou à long terme, l'Elcom soumet au Conseil fédéral des mesures pour y remédier, visées à l'article 9 LApEl (efficacité de l'utilisation de l'électricité, acquisition d'électricité, renforcement et développement des réseaux électriques).

La loi du 22 décembre 1916 sur l'utilisation des forces hydrauliques (LFH ; RS 721.80) confère à la collectivité concédante une influence sur la vente, en cas d'achat d'une centrale hydroélectrique par une entreprise étrangère. L'article 42 LFH dispose que l'autorité concédante doit donner son agrément au transfert de la concession, lorsque celle-là a encore cours. En revanche, ni la LFH, ni la jurisprudence en la matière ne précisent si le changement des rapports de participation à la compagnie d'électricité est soumis aux mêmes conditions de consentement. Cela vaut indépendamment du fait que l'investisseur soit suisse ou étranger. Lorsqu'une concession arrive à échéance, la collectivité concédante décide s'il convient de recourir au droit de retour et qui reçoit la concession.

3. Il est naturel dans une économie de marché que des entreprises rencontrent des difficultés et qu'elles doivent tirer les conséquences économiques, par exemple lorsque leur stratégie s'avère inadéquate, que des erreurs opérationnelles sont commises ou que les structures en place dans le contexte international changent de telle sorte que les entreprises suisses en subissent aussi les conséquences négatives. Dans le cas des centrales hydroélectriques, une délocalisation des places de travail à l'étranger n'est guère plausible. De même, indépendamment de l'endroit où se situe le siège de sa société, un concessionnaire doit fournir à la collectivité les prestations prévues dans la concession et verser les taxes y relatives.

4. Actuellement, le secteur suisse de l'électricité souffre de l'effondrement des prix sur le marché européen de l'électricité auquel il participe (cf. interpellation Fetz 16.3230, "Difficultés financières des groupes nucléaires. La faute à la RPC ou à des décisions stratégiques ?"). Dans ce contexte, de nombreuses centrales hydroélectriques ne peuvent plus couvrir leurs coûts de revient pour la part d'énergie qu'elles vendent sur le marché libre. Les mesures de soutien envisagées par le Parlement dans le cadre du premier paquet de mesures de la Stratégie énergétique 2050 ne pourront que soulager temporairement les centrales hydroélectriques. Les entreprises et les propriétaires des centrales sont donc appelés à adapter leurs stratégies à la situation sur le marché et à abaisser leurs coûts.

5./6. Dans son rapport du 18 mai 2015 à l'intention de la CEATE-E "Centrales hydrauliques existantes : les variantes de soutien et leurs effets" (à télécharger sous www.strategieenergetique2050.ch > Grande hydraulique), l'Office fédéral de l'énergie (OFEN) s'est également penché sur l'introduction d'une taxe sur le courant sale. Le rapport parvient à la conclusion qu'un renchérissement unilatéral et artificiel de l'électricité importée (issue du gaz ou du charbon, d'origine nucléaire et renouvelable) représenterait une inégalité de traitement entre les producteurs suisses et étrangers et donc une violation des engagements internationaux de la Suisse (Organisation mondiale du commerce, OMC ; accord de libre-échange entre la Suisse et l'UE et entre la Suisse et les États tiers). Son application serait par ailleurs difficile à mettre en oeuvre. La production d'électricité à partir d'énergies renouvelables est attestée par une garantie d'origine (HKN). L'amélioration potentielle qu'une taxe sur le courant sale serait susceptible d'avoir sur la compétitivité des centrales hydroélectriques suisses est cependant très incertaine. En effet, il y a suffisamment de garanties d'origine à très bas prix portant sur de l'électricité renouvelable européenne. Toutefois, le Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication et l'OFEN élaboreront d'ici fin 2016 un rapport relatif à une taxe différenciée sur le courant. Cette étude appréciera les modèles possibles, l'impact de l'encouragement des énergies renouvelables indigènes, l'efficacité économique de la mesure, et la compatibilité avec le droit européen, avec le droit bilatéral (Suisse-UE) et avec le droit de l'OMC pour différents niveaux de taxation sur diverses sources d'énergie. L'exercice ne vise pas uniquement à évaluer la possibilité d'une taxe différenciée sur le courant, mais plus généralement à déterminer comment la Suisse pourrait instaurer des conditions-cadres adaptées à long terme aux énergies renouvelables.

Dans l'ensemble, le Conseil fédéral estime que les conditions requises ne sont pas remplies pour la création d'un fonds en faveur des centrales hydroélectriques dont l'exploitation n'est plus rentable. Le "Rapport final de la commission d'experts chargée d'examiner la limitation des risques que les grandes entreprises font courir à l'économie nationale", daté du 30 septembre 2010, (à télécharger à l'adresse www.sif.admin.ch > Thèmes > Réglementation et surveillance des marchés financiers > Renforcement de la stabilité du secteur financier [too big to fail]) se penche notamment sur l'importance systémique des grandes entreprises d'infrastructure. Selon ce rapport, même la faillite d'une entreprise d'infrastructure, telle que les groupes de production d'électricité, ne devrait pas occasionner de pertes de production ou de dommages significatifs à l'économie. Au regard de la part importante du capital immobilisé et des coûts variables généralement très bas, un nouvel investisseur ou l'office des faillites peut, dans un cas normal et d'un point de vue commercial, poursuivre l'exploitation de l'entreprise et assurer la production sans problème majeur.

7. Il appartient aux propriétaires des centrales hydroélectriques et au secteur en général d'examiner les structures actuelles et leurs stratégies pour, si nécessaire, réorienter en conséquence le développement à long terme du marché.

Réponse du Conseil fédéral.