Rendre la lutte contre le terrorisme plus efficace. Précision et extension de l'interdiction du service et du recrutement en vue du service dans des forces armées étrangères

Wortlaut

Le Conseil fédéral est chargé de compléter le Code pénal comme suit :

1. Quiconque recrute des personnes pour servir les intérêts d'une puissance étrangère dans le cadre d'une institution militaire ou paramilitaire, envoie des personnes dans de telles institutions ou sert lui-même dans de telles institutions est puni d'une peine privative de liberté de cinq ans au plus.

2. La tentative est punissable.

3. Est également punissable celui qui aura commis l'infraction à l'étranger.

Begründung

Je redépose la présente motion, car ma précédente intervention (motion 14.3223, "Précision et extension de l'interdiction du service et du recrutement en vue du service dans des forces armées étrangères") est restée en suspens durant plus de deux ans. En raison des attentats terroristes commis en Europe et de l'augmentation continue du nombre de djihadistes suisses, la question est désormais d'une actualité brûlante. Contrairement à la réponse du Conseil fédéral à la motion 14.3223, laquelle a été classée sans que le Parlement ait voté ou débattu la question, les deux rapports de la "task force" "TETRA" relatifs à la lutte contre le terrorisme djihadiste en Suisse montrent clairement que la législation actuelle ne permet pas de lutter avec efficacité contre les terroristes. Ainsi, aux pages 17 et 18 du premier rapport, on peut lire ce qui suit :

"Selon la jurisprudence actuelle, la seule intention déclarée de vouloir partir combattre à l'étranger au sein d'un groupement djihadiste ne suffit pas pour justifier l'ouverture d'une procédure pénale pour soutien et/ou participation à une organisation criminelle (art. 260ter CP). Ainsi, les moyens employés actuellement en Suisse dépendent de la libre participation de la personne visée ... Avec les auditions préventives, les autorités suisses ne disposent que d'une seule mesure d'intervention ponctuelle susceptible de contrer la radicalisation pouvant mener à un départ pour une zone de conflits."

La réponse de la Suisse au terrorisme, sur le plan pénal, se résume donc, en l'absence d'autres instruments pénaux, à des discussions qui ont lieu sur une base volontaire et qui sont sans engagement pour les terroristes. Il s'agit là d'une méprise dangereuse face au danger réel que représente le terrorisme. Le procès pour soutien à l'"État islamique" qui se tient actuellement au Tribunal pénal fédéral et dont le verdict est attendu pour aujourd'hui montre que la lutte contre le terrorisme nécessite un durcissement du droit pénal et de nouvelles normes. De nombreuses lacunes juridiques, qui profitent aux terroristes, sont désormais connues. Une condamnation sur la base de l'article 260ter du Code pénal, comme proposé par le Conseil fédéral, n'est souvent, précisément pour les voyageurs djihadistes, pas possible en raison de l'alinéa 3, lequel précise qu'un acte n'est punissable que "si l'organisation exerce ou doit exercer son activité criminelle en tout ou en partie en Suisse".

Le développement de la motion 14.3223 conserve dès lors sa validité :

"Lorsqu'ils reviennent en Suisse, ces combattants terroristes sont considérés comme particulièrement dangereux dans la mesure où ils ont l'expérience du combat et sont encore plus radicaux qu'avant leur départ, et ils n'hésitent pas à faire usage de violence et à semer la terreur en Suisse même. Il faut mettre un terme à cette situation. Qui veut revenir en Suisse doit être sévèrement puni. Ce n'est qu'ainsi qu'on pourra empêcher un nombre encore plus élevé de combattants terroristes - quelle que soit leur nationalité - de résider en Suisse. Quiconque, même sans être placé sous commandement militaire, commet un acte terroriste ou tente d'en commettre un, prête assistance à l'auteur d'un acte terroriste ou encore finance ou appelle à commettre un tel acte doit lui aussi être durement puni par la loi.

Les autorités doivent suivre une ligne claire et cohérente face aux combattants terroristes. Il sera impossible de condamner ces derniers si l'on n'étend pas le champ d'application de l'interdiction du mercenariat. Il ne faut pas seulement punir la tentative de recrutement. Par ailleurs, il est tout sauf simple de déterminer, dans le cas d'espèce, si une personne était placée ou non sous commandement militaire. Chaque accusé peut nier avoir été soumis à une quelconque autorité et dire qu'il a agi de son plein gré et par conviction personnelle. De même, il n'est pas facile de déterminer si des groupes terroristes et des groupes oppositionnels sont concernés. Il est pour cette raison nécessaire de préciser et compléter la législation."

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.

Stellungnahme des Bundesrates

La législation suisse offre des moyens d'action efficaces contre la menace terroriste. Elle permet d'assurer la prévention des infractions et de punir en amont les actes préparatoires à un attentat terroriste. Les condamnations prononcées au cours des derniers mois, notamment celles émises le 18 mars dernier par le Tribunal pénal fédéral pour soutien et participation à une organisation terroriste, très médiatisées, sont la preuve que les bases légales requises existent et que les autorités de poursuite pénale ont les moyens de punir les activités préalables à un acte terroriste proprement dit. Parmi ces moyens, on compte notamment l'article 2 (dispositions pénales) de la loi fédérale interdisant les groupes "Al-Qaïda" et "État islamique" et les organisations apparentées (RS 122), qui sanctionne la participation, mais aussi le soutien à une organisation terroriste et le recrutement et la propagande en faveur d'une telle organisation. On compte aussi l'article 260ter du Code pénal (RS 311.0), qui cible les organisations criminelles et terroristes, et la norme pénale contre le financement du terrorisme (art. 260quinquies du Code pénal). À cela s'ajoute l'article 94 du Code pénal militaire (RS 321.0), qui a un vaste champ d'application puisqu'il sanctionne les Suisses qui prennent du service dans une armée régulière étrangère ou tout autre groupe armé étranger, l'enrôlement de Suisses, quelle que soit la nationalité du recruteur, et la tentative, l'instigation et la complicité en rapport avec ces actes.

Conscient de l'évolution, ces dernières années, sur le front des voyages à visées terroristes, le Conseil fédéral, conformément à l'objectif 14 qu'il s'est fixé pour 2016, fait actuellement élaborer un projet de mise en oeuvre de deux conventions du Conseil de l'Europe des années 2005 et 2015 sur la prévention du terrorisme et fait examiner dans ce cadre l'opportunité d'adopter de nouvelles normes pénales réprimant la formation et le recrutement à des fins terroristes.

Mais les mesures législatives ne permettent pas à elles seules de lutter contre le terrorisme. L'efficacité de ce combat est aussi une question de ressources, raison pour laquelle le Conseil fédéral a décidé le 18 décembre 2015 de créer 86 nouveaux postes spécifiquement affectés à cette mission.

La disposition pénale proposée dans la motion ne permettrait d'ailleurs pas d'atteindre le but visé. Si l'on sanctionnait de manière générale le recrutement en faveur d'une institution militaire étrangère, indépendamment du lieu de commission de l'acte, on punirait aussi le recrutement légal en faveur de forces régulières. En raison du caractère universel de la norme, le juge pénal suisse aurait la lourde tâche de poursuivre des actes commis en toute licéité à l'étranger sans lien aucun avec notre pays. Le Conseil fédéral et le Parlement se sont, à raison, toujours refusé à lui conférer de telles compétences.

Le Conseil fédéral juge que la norme proposée n'est ni nécessaire ni appropriée dans le contexte de la lutte contre le terrorisme et ses actes préparatoires. Les dispositions existantes constituent des instruments à la fois efficaces et proportionnés pour assurer la prévention et la poursuite des actes visés. Les projets législatifs en cours prennent en compte les évolutions actuelles de la lutte contre le terrorisme.

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.