Wortlaut

La mise en oeuvre de la loi révisée sur l'aménagement du territoire est un défi de taille pour les cantons comptant d'importantes réserves de zones à bâtir. En effet, les directives techniques applicables ne font pas de distinction entre les cantons qui disposent de réserves de terrains constructibles trop grandes et ceux qui en ont de trop petites. Le Conseil fédéral est-il disposé à introduire la différenciation nécessaire dans les directives techniques ?

Begründung

Suite à l'acceptation de la révision partielle de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire le 15 juin 2012, l'Office fédéral du développement territorial et la Conférence suisse des directeurs des travaux publics, de l'aménagement du territoire et de la protection de l'environnement ont arrêté des directives techniques relatives aux zones à bâtir (en 2014) et complété le guide de la planification directrice la même année.

Les directives comprennent une méthode de détermination de la dimension totale de la zone à bâtir d'un canton. Si l'utilisation de la zone à bâtir totale d'un canton est inférieure à 1,0 % selon cette méthode, l'ensemble de la zone est surdimensionné, ce qui requiert des déclassements. Si la valeur dépasse 1,0 %, un classement en zone à bâtir peut être envisagé. Cette méthode ne s'applique pas à la répartition des zones à bâtir entre les communes d'un même canton, les cantons pouvant choisir librement leur méthode.

La situation des cantons diffère fondamentalement selon que leur zone à bâtir est surdimensionnée ou non. Il faut donc une méthode différenciée pour définir la surface totale disponible dans un canton pour des mises en zone à bâtir potentielles ou pour procéder aux déclassements nécessaires. Or les déclassements doivent être limités aux cas objectivement indispensables et supportables, ce pour les raisons décrites ci-dessous :

1. Les zones à bâtir surdimensionnées se trouvent le plus souvent dans des communes qui n'ont pas vu leur population augmenter comme prévu et qui connaissent actuellement une stagnation, voire un recul du nombre d'habitants. Il s'agit de communes qui se sont montrées globalement économes avec leur sol et dans lesquelles on ne constate normalement pas de mitage du territoire.

2. On priverait ces communes de toute possibilité de se développer si les dimensions des zones à bâtir étaient définies avec l'évolution démographique pour seul critère. Ces communes ont, elles aussi, besoin d'une adaptation de leurs réserves en zone à bâtir. Que ces surfaces soient construites ou non par la suite n'est pas pertinent sous l'angle de l'aménagement du territoire.

3. Pour les propriétaires fonciers, les déclassements de terrains représentent une destruction injustifiée de leur patrimoine, dans la mesure où ils perdent des terrains constructibles qualifiés en tant que tels à l'issue d'une procédure menée dans les règles en matière d'aménagement du territoire, lors d'une assemblée communale, et qui ont été validés par le gouvernement cantonal.

Si les directives laissent une certaine marge de manoeuvre, elles ne tiennent cependant pas compte de la diversité des contextes et des problématiques. Il peut y avoir de bonnes raisons, du point de vue de l'aménagement du territoire, de se montrer restrictif dans la création d'une nouvelle zone à bâtir, mais il peut en être de même lorsqu'il s'agit de déclasser des terrains constructibles. Les déclassements doivent se limiter aux surfaces posant des problèmes de mitage du territoire. La planification du territoire est bien davantage qu'une application comptable de modèles théoriques.

Stellungnahme des Bundesrates

Les directives techniques sur les zones à bâtir (DZB) approuvées le 7 mars 2014 par la Conférence suisse des directeurs cantonaux des travaux publics, de l'aménagement du territoire et de l'environnement et le 17 mars 2014 par le Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication en exécution de l'art. 15, al. 5, de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT ; RS 700) ont principalement pour objectif de déterminer les conditions auxquelles les zones à bâtir correspondent encore aux besoins prévisibles des quinze prochaines années (art. 15 al. 1 LAT).

Précisément, la méthode évoquée par l'auteur de l'interpellation ne peut que déterminer si les zones à bâtir d'un canton sont ou non surdimensionnées, de quelles réserves il dispose ou, a contrario, quelle surface lui manque. Les conséquences découlent, elles, de la LAT et de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT ; RS 700.1).

Aux termes de la loi, les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites (art. 15 al. 2 LAT). Cette prescription répond à la volonté exprimée par le législateur à tous les stades du processus législatif. En effet, c'est parce qu'il a été reconnu que les zones à bâtir en Suisse étaient parfois surdimensionnées et parfois mal situées que la révision partielle de la LAT du 15 juin 2012 a été lancée, en tant que contre-projet indirect à l'initiative populaire "De l'espace pour l'homme et la nature (initiative pour le paysage)", puis acceptée en votation populaire par une large majorité du peuple et des cantons le 3 mars 2013.

L'auteur de l'interpellation estime que les déclassements devraient être limités à la portion congrue absolument nécessaire et supportable vu les éléments concrets et voit de bonnes raisons d'agir avec retenue en cas de déclassement de terrains à bâtir. Le Conseil fédéral a déjà tenu compte de cette préoccupation en adoptant les dispositions d'exécution relatives à la révision législative mentionnée puisqu'il a permis, en dépit des critiques exprimées sur ce point durant la consultation, que le dimensionnement des zones à bâtir repose sur le scénario "haut" de l'Office fédéral de la statistique en matière de croissance démographique (art. 5a al. 2 OAT). Il n'a imposé le scénario "moyen" comme limite supérieure que pour l'équipement de zones à bâtir (art. 32 al. 2 OAT).

Si cette réglementation s'applique certes à tous les cantons de manière égale, elle comprend néanmoins une différenciation qui tient compte des intérêts et des problèmes spécifiques des cantons dont les zones à bâtir sont surdimensionnées.

L'adoption de réglementations spéciales plus souples encore pour les cantons dotés de zones à bâtir surdimensionnées entrerait en contradiction avec les objectifs de la révision de la LAT mentionnés plus haut.

L'auteur de l'interpellation souligne avec raison que les cantons disposent d'une très grande marge de manoeuvre pour la répartition des zones à bâtir sur l'ensemble de leur territoire. La révision partielle de la LAT du 15 juin 2012 a même encore étendu cette marge de manoeuvre.

Compte tenu des explications qui précèdent, le Conseil fédéral ne voit pas de raison de modifier les DZB à l'heure actuelle.

Réponse du Conseil fédéral.